Il titolo V del TUE, in pratica (dopo la revisione di Amsterdam) quello che viene subito dopo le «disposizioni comuni», istituzionalizza in modo definitivo e con abbondanza di norme formulate in modo dettagliato la cooperazione politica iniziata già da trent’anni nel quadro dei «vertici» (poi del Consiglio europeo). Vi è da notare, peraltro, che le spese amministrative ed operative inerenti a questa attività sono a carico del bilancio delle Comunità europee (art. 28, 2-3).
Così aveva già deciso il Trattato di Maastricht, ma la revisione di Amsterdam ha adottato una formula più «comunitaria», escludendo dal bilancio delle Comunità soltanto le spese derivanti da «operazioni che hanno implicazioni nel settore militare e della difesa».
Si tratta di una cooperazione che mira ad affermare l’identità dell’Unione «sulla scena internazionale» (espressione che ricorre testualmente nell’art. 2) ma che non intende sostituire la politica estera degli Stati membri come si desume dal fatto che tra i mezzi di azione della PESC è previsto (art. 12), accanto alle procedure «comuni», il rafforzamento della «cooperazione sistematica tra gli Stati membri per la conduzione della loro politica».
In questo vi è una notevole differenza (in meno) rispetto alle confederazioni (per non parlare dello Stato federale).
Gli articoli che compongono il titolo V (artt. 11-42) regolano minuziosamente le finalità, i mezzi, e il percorso decisionale della PESC, facendo tesoro delle esperienze maturate dall’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, e già prima colla pratica dei vertici.
a) Finalità
Articolo 11 (ex articolo J.1.)
1. L’Unione stabilisce ed attua una politica estera e di sicurezza comune estesa a tutti i settori della politica estera e di sicurezza i cui obiettivi sono i seguenti:
– difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali, dell’indipendenza e dell’integrità dell’Unione conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite;
– rafforzamento della sicurezza dell’Unione in tutte le sue forme;
– mantenimento della pace e rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nonché ai principi dell’atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi, compresi quelli relativi alle frontiere esterne;
– promozione delle cooperazione internazionale;
– sviluppo e consolidamento della democrazia e dello stato di diritto, nonché rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
2. Gli Stati membri sostengono attivamente e senza riserve la politica estera e di sicurezza dell’Unione in uno spirito di lealtà e di solidarietà reciproca.
Gli Stati membri operano congiuntamente per rafforzare e sviluppare la loro reciproca solidarietà politica. Essi si astengono da qualsiasi azione contraria agli interessi dell’Unione o tale da nuocere alla sua efficacia come elemento di coesione nelle relazioni internazionali.
Il Consiglio provvede affinché detti principi siano rispettati.
b) Mezzi
Sono costituiti (art. 12) dalle strategie comuni, dalle azioni comuni e dalle posizioni comuni.
Le strategie comuni costituiscono un meccanismo particolarmente elaborato grazie al quale gli Stati membri possono identificare i princìpi fondamentali e gli obiettivi della loro azione comune destinati poi a tradursi in concrete iniziative. La figura della strategia comune è stata introdotta con il Trattato di Amsterdam per evitare che ogni singolo atto di politica estera (posizioni, azioni) dovesse costituire oggetto di discussione tra gli Stati membri.
Si comprende pertanto come per le strategie comuni venga prescritta la regola dell’unanimità mentre le azioni e le posizioni comuni e le decisioni possono essere deliberate a maggioranza qualificata quando sono adottate sulla base di una strategia comune (art. 23, 2).
L’organo chiamato ad attuare le strategie comuni è il Consiglio (dell’Unione europea) il quale ha anche il potere di raccomandarle.