Gerarchia delle fonti

Restringendo ora l’analisi alle norme create dai procedimenti di produzione giuridica comunitaria, la teoria delle fonti (dell’ordinamento comunitario) non manca comunque di sollevare le problematiche tradizionali della materia, quelle che sono esposte sotto le rubriche della competenza e della gerarchia (naturalmente questa problematica si pone in relazione alle fonti che appartengono a tipi differenziati, quando cioè per risolvere un contrasto tra norme non può essere invocato il criterio cronologico che opera solo per le norme prodotte da una stessa fonte o da fonti qualitativamente omogenee).

Le questioni di competenza nella maggior parte dei casi sono avviate a soluzione in maniera abbastanza precisa dato il modo di essere delle Comunità, nate da un trasferimento di competenze appartenenti inizialmente agli Stati ed attribuite ai differenti organi comunitari in forma specifica (competénces d’attribution). Sono generalmente gli stessi articoli del Trattato sui quali si fonda la competenza della Comunità a stabilire attraverso quale strumento ciò possa avvenire. Residuano tuttavia, come vedremo, alcune questioni legate ad aspetti tipici della disciplina.

Per quanto riguarda la gerarchia, il Trattato non ha previsto sino ad oggi, nonostante diverse sollecitazioni, una gerarchia formale tra gli atti di diritto derivato.

1. a) Al vertice del sistema comunitario si trovano i trattati istitutivi, ai quali la Corte ha conferito rigidità affermando che non possono essere modificati “se non mediante una revisione da effettuarsi ai sensi dell’art. 236” (oggi art. 48 TUE): CGCE 8-IV-1976, causa 43/75, in Raccolta 476 (pt. 56/58). In altri contesti, la Corte ha loro riconosciuto il carattere di carta costituzionale «di base» (sent. 23-IV-1986, causa 294/83, Raccolta, p. 1339; parere 1/91 del 14-XII-1991, p. I-6079).

La loro preminenza sul diritto comunitario derivato si fonda d’altronde dal fatto che la violazione delle disposizioni del Trattato è motivo di annullamento di qualsiasi atto adottato dalle istituzioni della Comunità. La norma che istituisce questo controllo di legittimità (l’art. 230, già 173) prevede infatti come motivo di impugnazione: a) la violazione «di qualsiasi regola di diritto relativa all’applicazione (del Trattato)»; b) l’«incompetenza» e la «violazione delle forme sostanziali».

Si veda pure TPG 10-VII-1990, causa T-51/89, Tetra Pak, in Raccolta, p. II-309: «Alla luce dei principi che regolano la gerarchia delle norme, la concessione di un’esenzione mediante un atto di diritto derivato non può derogare ad una disposizione del Trattato, nel caso di specie all’art. 86, in mancanza di qualsiasi norma del Trattato che autorizzi tale deroga».

Lo stesso rango preminente vale anche per i trattati di revisione dei testi fondamentali, per i quali è prevista una procedura particolare attivata dalla Commissione o da uno qualsiasi degli Stati membri e messa concretamente in moto dal Consiglio previa consultazione del Parlamento europeo. Le modifiche devono essere stabilite da una conferenza dei rappresentanti degli Stati membri e ratificate da ciascuno di essi «conformemente alle loro rispettive norme costituzionali». Così dispone l’art. 48 TUE che ha sostituito l’art. 236 del Trattato CE (questa sostituzione si è resa necessaria per il fatto che la CE è divenuta uno dei «pilastri» dell’Unione: viene quindi a far parte di essa e le sue norme sulla “produzione giuridica” devono trovare disciplina nel TUE). Si noti il riferimento alla ratifica, qual è comunemente intesa nel diritto internazionale pubblico, che conferma il radicamento della Comunità europee in questo ordinamento.

1. b) Il possibile concorso tra norme del Trattato di contenuto difforme che potrebbero pretendere di essere tutte ugualmente applicate ad una determinata fattispecie è regolato talune volte espressamente dal Trattato, come nell’art. 32 (par. 2) che sancisce la prevalenza, in taluni casi, delle disposizioni relative all’agricoltura su quelle concernenti il mercato comune; più spesso è affidato, per la soluzione, all’interprete.

Sulla base di quanto dispone l’art. 230 (“qualsiasi regola di diritto relativa all’applicazione dei trattati”) è stata elaborata tutta una serie di principi generali relativi all’applicazione del Trattato (alcuni, come il divieto di discriminazione, hanno fonte nel Trattato; altri, come il rispetto dei diritti fondamentali, hanno avuto inizialmente un’origine del tutto estranea).

Questi principi sono assegnati ad un rango superiore a quello delle norme comunitarie derivate. La loro funzione è:

b’) precisare il senso e la portata delle norme del Trattato quando sono troppo generiche o potrebbero ispirare un’applicazione del diritto comunitario ritenuta incompatibile con i valori comunitari;

b’’) risolvere un possibile contrasto tra disposizioni del diritto comunitario (si prenda ad esempio il principio di proporzionalità chiamato a risolvere il contrasto tra il divieto delle restrizioni quantitative dell’art. 28 e la facoltà riconosciuta agli Stati nell’art. 30 di porre dei limiti, per tutta una serie di ragioni, alla libera circolazione delle merci);

b’’’) esercitare una sorveglianza, in quanto regole relative all’applicazione del Trattato, sul diritto derivato.

1. c) Quando il concorso non riguarda le norme del Trattato, valgono le seguenti regole, riconosciute dalla pratica comunitaria e riconducibili a principi ermeneutici di carattere generale:

c’) a livello di legislazione comunitaria «derivata» i regolamenti e le direttive suscettibili di produrre effetti diretti sono sullo stesso piano: ad assicurare la prevalenza di un atto sull’altro, quando non intervenga il criterio di preferenza dato dalla conformità ad un principio generale, valgono le regole relative alla competenza ad emanare atti nei settori specifici che vengono in considerazione. Il criterio gerarchico, come abbiamo visto, è estraneo ai trattati istitutivi (anche se, come vedremo, certe regole per la soluzione dei conflitti sono mediatamente riconducibili ad esso).

c’’) gli accordi della Comunità prevalgono sul diritto derivato in forza del principio dell’art. 300 n. 7 (prima 228, n. 7 e prima ancora 228, n. 2): «Gli accordi conclusi alle condizioni indicate nel presente articolo sono vincolanti per le istituzioni della Comunità e per gli Stati membri». Questi accordi «formano – come ha dichiarato la Corte nel caso Haegeman (sent. 30-IV-1974, causa 181/73, in Raccolta, p. 449) – parte integrante dell’ordinamento comunitario» (ciò vale anche per gli accordi misti).

La prevalenza degli accordi sugli atti creati dalle istituzioni comunitarie può giustificare sia un ricorso per annullamento contro un atto adottato da queste ultime (CGCE, 10-III-1992, causa C-188/88, Raccolta, p I-1689) sia un ricorso in carenza contro un’istituzione che omette di dare esecuzione ad un accordo, sia ancora un’azione di responsabilità per il danno causato dalla violazione dell’accordo (CGCE 30-IV-1974, causa 181/73, Hageman, in Raccolta, p. 449).

c’’’) i regolamenti di base prevalgono su quelli di attuazione.