Il Consiglio europeo – da non confondersi né con l’istituzione comunitaria che ormai ha assunto la denominazione molto prossima di Consiglio dell’Unione europea, né con il Consiglio d’Europa, organizzazione internazionale autonoma – è organo di cooperazione politica nato all’esterno della struttura istituzionale comunitaria e riconosciuto formalmente prima con l’AUE e poi con il Trattato di Maastricht.
A causa del rallentamento, verificatosi a partire da un certo periodo, dell’integrazione sovranazionale, esso ha avuto un ruolo decisivo nel rendere possibili certi sviluppi dell’integrazione – risorse proprie, sistema monetario, adesione di nuovi membri, elezione diretta dei membri del Parlamento – e nel dare l’avallo politico necessario per intraprendere politiche nuove, manifestatesi attraverso accordi internazionali «nuovi» (come l’AUE ed il Trattato di Maastricht).
Come abbiamo accennato, a partire dalla metà degli anni sessanta e dalla crisi istituzionale apertasi a seguito della politica della «sedia vuota» praticata dalla Francia gollista, nei rapporti tra gli Stati membri delle Comunità europee il metodo comunitario o dell’integrazione sopranazionale ha fatto concessioni sempre più larghe al metodo «diplomatico» o della cooperazione intergovernativa.
Questa tendenza ha poi avuto più ampie manifestazioni con la prassi dei «vertici» e con l’istituzione nel vertice di Parigi del 1974 di un organo chiamato in quell’occasione appunto «Consiglio europeo» destinato – come rilevò il Rapporto Tindemans nel 1975 – ad inserirsi tra le istituzioni comunitarie rivelatesi «troppo deboli per assicurare in modo permanente l’impulso politico necessario alla costruzione europea».
L’importanza del Consiglio europeo nel funzionamento della Comunità è costantemente aumentata, anche per l’apporto dell’intervento personale dei capi di Stato o di governo negli affari europei.
La Dichiarazione solenne sull’unione europea di Stoccarda (19 giugno 1983) firmata da dieci capi di Stato e di governo apriva la strada all’Atto unico europeo, il cui art. 2 consacra l’esistenza del Consiglio europeo («Il Consiglio europeo riunisce i Capi di Stato o di Governo degli Stati membri nonché il Presidente della Commissione delle Comunità europee. Essi sono assistiti dai Ministri degli affari esteri e da un membro della Commissione») ne fissa la composizione e precisa che si riunisce «almeno due volte l’anno».
L’art. 3 dell’AUE confermando le competenze delle istituzioni delle Comunità e l’art. 32 AUE indicano chiaramente, tuttavia, che il Consiglio <non costituisce un’istituzione della Comunità>.
L’art. D del Trattato di Maastricht (divenuto l’art. 4 del TUE dopo Amsterdam) ha ribadito questa soluzione.
Il Consiglio europeo dà all’Unione l’impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali.
Il Consiglio europeo riunisce i Capi di Stato o di Governo degli Stati membri nonché il Presidente della Commissione. Essi sono assistiti dai Ministri incaricati degli Affari esteri degli Stati membri e da un membro della Commissione. Il Consiglio europeo si riunisce almeno due volte l’anno sotto la Presidenza del Capo di Stato o di Governo dello Stato membro che esercita la Presidenza del Consiglio.
Il Consiglio europeo presenta al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni, nonché una relazione scritta annuale sui progressi compiuti dall’Unione.
Nonostante questa «legittimazione», il Consiglio europeo non può essere considerato – neppure dopo gli sviluppi aperti dal Trattato di Maastricht – un’istituzione comunitaria in senso stretto.
Il TUE gli ha tuttavia conferito funzioni ben precise per quanto riguarda l’elenco dei paesi che realizzavano le condizioni richieste per il passaggio alla moneta unica. Anche “i principi e gli orientamenti generali della PESC” devono essere definiti dal Consiglio europeo (art. 13, ex art. J.3 TUE) affinché il Consiglio dell’UE prenda le decisioni necessarie per la definizione e messa in opera della PESC sotto forma di azioni e posizioni comuni da adottarsi a maggioranza qualificata. Il Trattato CE gli riserva dei poteri per quanto riguarda le politiche economiche (art. 99, ex art. 103, ma esso non ha alcun potere in materia di CGI.
La determinazione dell’organo – il Capo dello Stato o il Capo del governo – che in concreto deve prendere parte alle sedute del Consiglio europeo dipende dall’attribuzione dei poteri in materia di politica estera, effettuata dalla costituzione di ogni singolo Stato membro.