Generalità
Il project financing, deriva dai sistemi di Common Law ed è un operazione di finanziamento di una particolare unità economica, in cui il finanziatore è soddisfatto di considerare il flusso di cassa dell’unita economica in oggetto, come la sorgente di fondi che consentirà il rimborso del prestito e le attività dell’unità economica come garanzia collaterale del prestito.
Le caratteristiche dell’operazione sono:
L’idoneità dell’attività economia finanziata di produrre flussi di cassa di segno positivo sufficienti a coprire i flussi operativi
Restituzione delle somme ricevute in prestito al fine di realizzare il progetto e fornire un apprezzabile margine di profitto al promotore dell’iniziativa
Sono quindi 2 tecniche di finanziamento alternative:
| PROJECT FINANCING |
-l’attenzione della banca si concentra sulla qualità del progetto e dalla sua capacità di generare flusso di cassa. Si prescinde,dunque,da qualsiasi apprezzamento sul patrimonio dell’aziendaFINANZIAMENTO D’IMPRESA
-le banche soppesano l’affidabilità creditizia si un soggetto economico, considerando la consistenza patrimoniale dell’impresa e i beni su cui far gravare eventuali garanzie reali
Il project financing può considerarsi uno schema multi-contrattuale (comprendente i contratti di fornitura, di appalto, di finanziamento, di garanzia, di società, di concessione di costruzione e gestione).
I suoi aspetti qualificanti sono:
Finanziabilità del progetto – sono finanziabili solo le opere idonee a produrre un flusso di cassa costante per un determinato periodo di tempo
Concentrazione del finanziamento in un autonomo centro di riferimento mediante la costituzione di una società veicolo avente quale oggetto sociale esclusivo la realizzazione e la gestione del progetto. (isolamento economico-finanziario dell’iniziativa, che consente ai promotori di mantenere inalterata la propria capacità di indebitamento)
Individuazione di un adeguato piano di riparto dei rischi “mediante l’adozione di opportune clausole o schemi contrattuali”
Tali considerazioni riguardano il modello di p.f. elaborato nella prassi del commercio internazionale. La sua diffusione in Italia è stata, invece, fortemente ostacolata dalla mancanza di una legge interna che ne definisse i contorni e le possibilità applicative. Da qui è nato un lungo dibattito, conclusosi con l’approvazione della legge Merloni-ter L. 415/1998. Rispetto al sistema “puro” del p.f. sono state apportate dal legislatore italiano modifiche strutturali, prima fra tutte quella della previsione del vincolo programmatico ( le proposte di finanziamento possono riguardare solo lavori pubblici e di pubblica utilità inseriti nella programmazione triennale di cui all’art.14,2°comma della legge stessa).
Le operazioni di finanza di progetto in riferimento alle categorie giuridiche comunitarie: la concessione di lavori pubblici
Per il project financing il legislatore italiano non ha predisposto un autonoma disciplina, ma ha sanato semplicemente le norme riguardanti la concessione di costruzione e gestione stabilita dalla L.Merloni-ter. La mancanza di una disciplina ad hoc ha reso necessario il richiamo alla normativa inglese e a quella comunitaria in materia di appalti pubblici. Resta comunque il problema della mancanza di un quadro normativo organico, che determina un trattamento differente dello stesso contratto nei diversi stati membri. L’unico campo in cui l’evoluzione della normativa comunitaria ha fatto significativi progressi è quello delle concessioni in costruzione e gestione. Il legislatore comunitario definisce la nozione di concessione di lavori partendo da quella di appalto pubblico di lavori.
| APPALTI PUBBLICI – contratti a titolo oneroso tra imprenditore e amministrazione aggiudicatrice,aventi per oggetto l’esecuzione o l’esecuzione e la progettazione di lavori o di un’opera rispondente alle esigenze specificate dall’amministrazione aggiudicatrice. |
*L’esecutore dei lavori è remunerato dall’amministrazione aggiudicatrice.CONCESSIONE DI LAVORI PUBBLICI – contratto con le stesse caratteristiche degli appalti pubblici di lavori ad eccezione del fatto che la controprestazione consiste nel diritto di gestire l’opera o in tale diritto accompagnato da un prezzo. *L’esecutore dei lavori è remunerato attraverso la gestione dell’opera ha a suo carico la parte del rischio economico legato alla gestione e la responsabilità di gestione.
Diventa allora importante stabilire la durata della concessione.
I soggetti coinvolti nell’operazione di Project Financing
In ogni operazione di p.f. sono coinvolti una pluralità di soggetti:
Promotori: uno o più soggetti che apportano o garantiscono una quota del capitale di rischio
Realizzatori: non necessariamente si identificano coi promotori e possono essere società di ingegneria, progettazione, costruzione e sogg. finanziari incaricati della realizzazione dell’iniziativa
Finanziatori: enti pubblici e/o privati che intervengono a vario titolo nel finanziamento assumendo quote di rischio
Gestori: possono coincidere o meno coi promotori ed i realizzatori
Il “rischio amministrativo” è costituito dalla possibilità che la Pubb. Amm. adotti decisioni pregiudizievoli o non adotti le decisioni necessarie, che si era impegnata ad assumere (autorizzazioni, permessi).
Il project financing si applica spesso nell’ambito delle opere pubbliche, le sue caratteristiche fondamentali in questo caso sono:
Altissimo onere dell’investimento iniziale
Condizionamento pubblico per la determinazione delle tariffe d’uso per gli utenti
Lunga durata del ciclo economico dell’opera e del recupero dell’investimento
Elemento fondamentale che caratterizza le operazioni in esame è il “ring-fence”, cioè della separazione patrimoniale, al progetto corrisponde, infatti, un centro di riferimento economico distinto che si identifica con un soggetto giuridico creato ad hoc ed in genere può essere individuata in un’apposita società di progetto la quale ha come oggetto sociale la realizzazione del progetto da finanziare con un patrimonio separato da tutti gli attori che intervengono nell’operazione.
Un secondo elemento importante è il piano economico finanziario, nel quale devono essere prefigurati tutti gli elementi economici del progetto (costi, tempi di realizzazione, rischi, forme di finanziamento, redditività, garanzie. Presupposti della finanzi abilità del progetto sono, infatti: piano finanziario, affidabilità creditizia degli attori ( e della società di progetto), capacità imprenditoriale dei gestori e il rischio amministrativo contenuto.
La normativa regolante il Project Financing: la legge n. 109/1994 (Legge Merloni)
“I lavori pubblici possono essere affidati in concessione solo nel caso in cui oltre all’esecuzione dell’opera sia prevista anche la gestione”. La controprestazione consiste unicamente nel diritto di gestire e sfruttare economicamente l’opera. Al concessionario deve essere riconosciuto un prezzo nel caso in cui l’amministrazione preveda prezzi o tariffe che non consentano l’equilibrio economico-finanziario della concessione.
La scelta del concessionario avviene tramite licitazione privata.
Per l’aggiudicazione vanno presi in considerazione:
Valore economico e finanziario della controprestazione
Valore tecnico ed estetico dell’opera progettata
Tempo di esecuzione dei lavori
Rendimento
Durata della concessione
Modalità di gestione ed il livello delle tariffe da praticare all’utenza
Gli elementi rilevanti ai fini di operazioni di project financing sono:
Valore economico-finanziario della controprestazione
L’integrazione riconosciuta al concessionario in caso di tariffe autoritativamente imposte
Modalità di gestione e livello delle tariffe nel caso di tariffe libere
Rendimento
Durata
Tempo di esecuzione
La configurazione contenuta nella legge del 1994 si è integrata con la legge 415/1998 che prevede:
Una procedura speciale per l’affidamento della concessione nel caso in cui la realizzazione dell’opera sia proposta da un promotore.
Ha definito formalmente la concessione come un contratto al quale si perviene all’esito di un procedimento amministrativo di evidenza pubblica (negozio bilaterale con l’amministrazione e multilaterale tra le varie figure di attori privati)
Previsione dell’affidamento al concessionario anche della progettazione definitiva oltre che di quella esecutiva
Esclusione del corrispettivo monetario e riserva del dir. di gestione dell’opera, ma,dove sia limitata la libertà del concessionario di fissare tariffe redditizie, è prevista l’integrazione con la corresponsione di un prezzo da parte dell’amministrazione concedente
Nel piano tariffario deve essere previsto e “dimostrato” l’equilibrio economico-finanziario. Agli eventuali squilibri prodotti nel corso del rapporto si deve porre rimedio attraverso una revisione elle condizioni, tranne nel caso in cui siano dipesi dalla cattiva gestione.
Legge 415/1998: la proposta
La legge 415/1998 introduce la figura del promotore di opere pubbliche.
Le proposte del promotore devono già essere comprese nel programma triennale di interventi dell’amministrazione competente e la proposta del promotore non può riguardare opere di pubblica utilità. Le offerte devono contenere:
Lo studio di inquadramento territoriale ed ambientale
Un progetto preliminare
Una bozza di convenzione e un piano economico-finanziario asseverato da istituti di credito
La specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, l’indicazione dei soggetti finanziatori e delle garanzie, l’indicazione dei soggetti finanziatori e delle garanzie offerte dal promotore all’amministrazione
La proposta deve indicare anche il costo sostenuto dal promotore per predisporla, che non deve superare il 2,5% del valore dell’investimento. Questa indicazione serve per il pagamento dell’indennizzo al promotore e agli altri partecipanti alla procedura negoziata.
Possono presentare le proposte i sogg. dotati di idonei requisiti tecnici, organizzativi, finanziari e gestionali, eventualmente associati o consorziati con enti finanziatori o con gestori di servizi.
Le amministrazioni valutano la fattibilità delle proposte ricevute sotto i profili costruttivi, urbanistici ed ambientali, della qualità progettuale, della funzionalità, della fruibilità dell’opera, dell’accessibilità al pubblico, del rendimento, del costo di gestione e manutenzione, dei tempi di ultimazione, delle tariffe. Nel procedimento di valutazione devono essere sentiti i promotori che ne facciano richiesta per fornire chiarimenti, integrazioni o modificazioni alle proposte.
La procedura di aggiudicazione
Una volta individuate le proposte, si passa alla fase negoziale, avente ad oggetto l’affidamento della concessione (comprensiva delle progettazione definitiva, della progettazione esecutiva, dell’esecuzione e della gestione delle opere oggetto di proposta).
Viene bandita una gara pubblica, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Per prendere parte a tale procedura non è necessario presentare il progetto definitivo (che va presentato solo dopo la concessione) ma è necessaria la formulazione del progetto esecutivo, che onera i partecipanti di costi ulteriori. E’previsto, però, un rimborso che il promotore aggiudicatario deve versare agli altri soggetti che hanno perso parte alla procedura prelevato dalla cauzione versata dal soggetto aggiudicatario. E’ necessario, inoltre, che anche le proposte dei concorrenti che contengono proposte di modifiche alla proposta del promotore comprendano la redazione di un piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito (al fine di evitare la presentazione di offerte anomale).
Nella fase della licitazione privata l’amministrazione ha un ampia discrezionalità e può sia decidere sia di consentire ai concorrenti la presentazione di offerte economiche migliorative, sia di prospettare modifiche progettuali di lieve entità.
La presentazione di una proposta dotata di un contenuto migliorativo rispetto a quella del promotore, sulla base del criterio dell’offerta più vantaggiosa, costituisce il presupposto per dare luogo alla successiva fase negoziata.
Il promotore (che potrebbe non prendervi parte) si trova in una posizione giuridica qualificata perché, se non i fossero altre offerte valide, la sua proposta risulterebbe vincolante e darebbe luogo all’aggiudicazione della concessione sulla base del progetto proposto e approvato già nella fase precedente. Egli, pertanto, è legittimato a sindacare sulla corretta selezione dei propri concorrenti. Nell’ipotesi in cui perviene una sola offerta la verifica sarà limitata solo ad un esame degli elementi migliorativi, per cui in mancanza di altri concorrenti il promotore diventa aggiudicatario della gara.
Nell’ipotesi in cui vi siano più concorrenti solo le offerte migliorative (sia qualitative che quantitative come prezzi, tariffe, tempi di esecuzione) concorrono con quella del promotore quindi sorge in questa fase l’esigenza che l’amministrazione assicuri il rispetto della “par condicio”.
L’applicazione del criterio del dialogo competitivo. La Direttiva CE, 3 febbraio 2004, n. 2
La direttiva CE n2/2004 detta un procedimento particolare per la formulazione delle offerte: il dialogo competitivo.
Il dialogo competitivo riguarda per lo più gli appalti complessi in cui la stazione appaltante avvia un dialogo con i candidati ammessi a tale procedura al fine di elaborare una o più soluzioni atte a soddisfare le sue necessità. Anche qui abbiamo il bando che, però, dovrà indicare oltre i criteri e le norme che si intendono applicare nel corso della procedura, anche il numero minimo (talvolta anche quello massimo) di sogg. da invitare a partecipare ed eventualmente l’intenzione di articolare la procedura in fasi successive piuttosto che in una fase unica. Su questi elementi si svolgerà il confronto.
La scansione in più fasi per l’individuazione dell’offerta ottimale consente di eliminare progressivamente le soluzioni non rispondenti ai criteri di fattibilità e pubblico interesse, riducendo gradualmente il numero dei partecipanti.
Terminato il dialogo competitivo si apre la fase della gara, si passa quindi all’individuazione dell’offerta più vantaggiosa.