La novità del nuovo concordato del 1984 e delle intese stipulate in attuazione dell’art. 8 co. 3 Cost. sta nell’aver sostituito al sistema previgente una miriade di patti polimorfi, destinati a tessere una sorta di negoziazione permanente tra Stato e Chiese per il miglioramento della tutela del sentimento religioso dei cittadini. L’Accordo di Villa Madama del 1984, in particolare, rappresenta un accordo-quadro che indica quale debba essere il fine dei rapporti tra Stato e Chiesa e quali siano i principi che ne debbano presiedere alla regolamentazione e al metodo. L’art. 13 co. 2, nello stabilire che ulteriori materie per le quali si manifesti l’esigenza di collaborazione (valutazione statale) tra Chiesa cattolica e lo Stato potranno essere regolate sia con nuovi accordi tra Stato e Chiesa sia con intese tra le competenti autorità dello Stato e la Conferenza Episcopale Italiana (CEI) , è la più efficace espressione riassuntiva di questo metodo (delegificazione o deconcordatarizzazione). L’Accordo del 1984, in sostanza, ha istituito un vero e proprio sistema delle fonti in materia di rapporti tra Stato e Chiesa, nel quale si collocano in ordine gerarchico:
- le norme principio, stabilite dall’Accordo di Villa Madama e garantite dall’art. 7;
- gli accordi tra Stato e Chiesa che disciplinano le fattispecie la cui regolamentazione sia stata ad essi espressamente rinviata o quelle relative alle future ulteriori materie rispetto alle quali dovesse manifestarsi l’esigenza di collaborazione tra Stato e Chiesa;
- le intese tra autorità statali e CEI oppure tra Regioni e CER (Conferenze Episcopali Regionali), per la disciplina di fattispecie oggetto di apposito rinvio da parte dell’Accordo e delle future ulteriori materie ;
- lo scambio di note diplomatiche, forma nella quale sono state concluse tra Stato e Chiesa intese relative a fonti di grado inferiore a quello della legge, tanto per disposizioni delle medesime norme principio quanto in via autonoma;
- le intese procedimentali (atti di concerto amministrativo), ossia le pattuizioni che si inseriscono nel procedimento per l’adozione di un certo provvedimento amministrativo;
- le convenzioni attuative di intese tra autorità statali e CEI.
Il carattere aperto e permanente di questa negoziazione, comunque, riguarda il complesso dei rapporti tra Stato e confessioni religiose (non solo quelli tra Stato e Chiesa cattolica), come ci conferma la circostanza che in tutte le intese concluse siano presenti norme che sanciscono la necessità di un negoziato tra le parti non solo per l’emanazione della disciplina di attuazione delle intese stipulate e per le future eventuali modifiche, ma anche qualora siano presenti in Parlamento proposte di legge relative a materie che coinvolgono rapporti con ciascuna delle confessioni stipulanti . Una materia pattizia potenzialmente illimitata, tuttavia, sembra incompatibile con un riconoscimento dell’estensione della sua copertura costituzionale per pari ampiezza ad un’area di cui non sono prevedibili i confini. Si può parlare di copertura costituzionale ex art. 7 unicamente per la l. n. 121 del 1985, con la quale è stata data attuazione all’Accordo di Villa Madama del 1984. Mentre deve ritenersi libera la modificabilità della disciplina concreta, quindi, non altrettanto libera deve ritenersi la modificazione dei principi cui essa deve essere informata e che sono stati dettati a mezzo del nuovo concordato.