I servizi pubblici essenziali nella disciplina della Legge 146/1990

La legge 146/1990 rappresenta il primo tentativo di attuazione organica dell’art.40 Cost.; essa risponde alle esigenze rimaste inattuate di introdurre dei veri e propri vincoli ai conflitti sindacali e consentire nel contempo l’esercizio dei diritti costituzionalmente garantiti e al pubblico e agli scioperanti.

L’art.1¹ individua una nozione di servizio pubblico essenziale collegata ai diritti della persona.

L’essenzialità è considerata in senso oggettivo sotto tre profili:

1. Profilo teleologico, cioè del fine al quale è preordinata l’attività.
2. Profilo della tassatività dei diritti della persona tutelabili.
3. Indicazione esemplificativa dei servizi da assicurare in concreto.

La nozione in questione è composita, perché tenta di evidenziarsi per la sua portata generale, fatto strumentale alla tutela dei cittadini, visti come soggetti titolari di diritti costituzionali.

Servizi essenziali sono dunque tutti “quelli volti a garantire i diritti della persona costituzionalmente” a prescindere dalla loro qualificazione giuridica.

Vi rientrano sia una serie di diritti tradizionalmente ritenuti preminenti dalla Corte Cost. (vita, salute, libertà), sia altri prima incerti (libertà di circolazione, assistenza, previdenza sociale, istruzione) sia infine alcuni del tutto nuovi (ambiente, beni culturali).

Il legislatore quindi non si è limitato a proteggere quei diritti che sono strettamente legati alla vita della persona, ma anche quelli che corrispondono ai bisogni sociali degli utenti dei pubblici servizi in generale.

Rispetto alla rilevanza degli interessi patrimoniali del datore, la nuova legge in linea di principio non li ha considerati tutelabili alla stregua di quelli personali degli utenti, ma acquistano un proprio rilievo solo quando c’è da salvaguardare la particolare esigenza dell’integrità degli impianti.

Per quanto concerne infine il dato della tassatività, esso si estende ai soli diritti personali protetti e non alle prestazioni essenziali richieste, la cui elencazione nel suddetto articolo ha solo valore esemplificativo.

D’altronde infatti ciò non sembra in contrasto con l’art.40 Cost. il quale prevede una riserva di legge non assoluta, ma relativa che consentirebbe quindi anche all’autonomia collettiva di stabilire, volta per volta, al di fuori di quelle già elencate dalla legge, le prestazioni essenziali richieste.

L’applicabilità della L.146/1990 ai lavoratori autonomi, professionisti e piccoli imprenditori

Abbiamo visto che la nozione di essenzialità nei servizi pubblici ha una portata ampia, e per questo prescinde da distinzioni relative alla natura giuridica (pubblica o privata).

Il problema è quello piuttosto della sua estensione a lavoratori autonomi, liberi professionisti e piccoli imprenditori ex art 2083.

A tali categorie la legge 83/2000 ha esteso la disciplina limitativa dei conflitti nei servizi pubblici, allo scopo di regolare unitariamente le astensioni collettive di quanti svolgessero prestazioni indispensabili nell’ambito dei servizi essenziali. In tal modo il legislatore ha accolto l’invito della sentenza della corte costituzionale 171/96 in tema di sciopero degli avvocati, che secondo un precedente e condivisibile orientamento faceva rientrare l’ipotesi più nella specie della libertà di associazione e di sciopero.

L’art. 2 l. 83/00 individua nell’autoregolamentazione lo strumento più idoneo per fissare le regole di condotta dei soggetti che non sono in grado o non sono tenuti a stipulare contratti collettivi. La specifica attribuzione del potere di autoregolamentazione a soggetti che agiscono in nome per conto dei lavoratori autonomi, professionisti e piccoli imprenditori dovrebbe fondarsi sulla verifica della loro rappresentatività e autorevolezza, nei fatti spesso di difficile accertamento.

Infatti in molti casi mancano organismi riconosciuti mentre in altri l’iniziativa viene assunta da organizzazioni prive di ogni sintomo di rilevanza sindacale. Ciò conferma come sia risolutorio l’intervento della commissione di garanzia che, ai sensi della legge 83/00, può a adottare una regolamentazione provvisoria nell’area del lavoro autonomo, in conseguenza della mancata adozione di codici di autoregolamentazione.

 

Erogazione dei servizi pubblici essenziali e le situazioni giuridiche degli utenti 

Lo scopo fondamentale della legge 146/1990 era stato innanzitutto quello di eliminare, o, quantomeno, ridurre gli effetti pregiudizievoli degli scioperi sui diritti fondamentali della persona, impedendo o attenuando il coinvolgimento degli utenti nei conflitti sindacali, a seguito del fenomeno della dislocazione del conflitto sindacale dal settore industriale, caratterizzato dall’antagonismo tra lavoratori e imprese, a quello della produzione dei servizi in, caratterizzato dall’antagonismo tra lavoratori e utenti.

Tuttavia, nel testo originario, il rilievo degli utenti era relegato alla condizione che gli accordi sulle prestazioni indispensabili dovessero essere conclusi “sentite le organizzazioni degli utenti”. Allo scarso rilievo si aggiungeva che la presenza di tali organizzazioni era sporadica o addirittura assente nell’esperienza concreta; inoltre la carenza di un prefetto sulle conseguenze della loro mancata audizione nella formazione degli accordi induceva a dubitare dell’esistenza di un vero e proprio obbligo a carico delle parti di dar conto agli utenti dei contenuti delle pattuizioni.

Oggi l’articolo 13 lettera a me il nuovo testo prevede che la commissione di garanzia, nel valutare gli accordi, debba sentire le organizzazioni degli utenti riconosciute dalla legge 281/98, fissando un termine per l’acquisizione del loro parere.