I regolamenti amministrativi adottati dal governo, ai quali si riferiscono gli artt. 1,3,4, e 8 delle disp. Prel. Al cod. civ, non sono disciplinati in costituzione. Essi vengono richiamati soltanto indirettamente dall’articolo 87, che tra le attribuzioni del presidente del Repubblica annovera anche il potere di emanare regolamenti. La potestà regolamentare, del resto, anche a prescindere dal richiamo testuale dell’articolo 87, è stata ricondotta da una parte della dottrina, alla posizione di autonomia riconosciuta al governo nella nostra costituzione.
Disciplina dei regolamenti:
Possono distinguersi 3 tipi di regolamenti amministrativi: governativi, ministeriali e di altri autorità.
La legge del 23 agosto del 1988 n.400 disciplina l’attività del governo e l’ordinamento della presidenza del consiglio dei ministri.
Istituisce diversi tipi di regolamenti del governo oltre a quelli adottati dai singoli ministri (i regolamenti ministeriali) o da più ministri regolamenti (interministeriali) o da autorità amministrative subordinate ai ministri cosiddetti (regolamenti di altre autorità). I regolamenti ministeriali pertanto non possono contenere norme contrarie a quelle dei regolamenti governativi e dei regolamenti di autorità amministrative subordinate ai ministri che non possono contenere norme contrarie a quelle contenute nei regolamenti ministeriali o nei regolamenti governativi.
I regolamenti ministeriali sono atti imputabili a singoli ministri, invece che al governo nel suo complesso, e sono disciplina dall’articolo 17. Essi sono adottati con decreto ministeriale nelle materie di competenza del ministro, quando la legge conferisca espressamente tali poteri; per materie di competenza di più ministri essi sono adottati con decreti interministeriali, fermo restando la necessità di apposita autorizzazione da parte della legge e l’ulteriore obbligo di comunicazione al presidente del consiglio, prima della loro emanazione. I regolamenti in questione che devono contenere la denominazione di regolamento, sono adottati previo parere del Consiglio di Stato, sottoposti al visto ed alla registrazione della corte dei conti e infine pubblicati nella gazzetta ufficiale.
L’articolo 17 prevede 5 tipi di regolamenti governativi:
regolamenti esecutivi, regolamenti di attuazione e di integrazione, regolamenti indipendenti, regolamenti di organizzazione e regolamenti in delegificazione.
I regolamenti esecutivi sono regolamenti per l’esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi, nonché dei regolamenti comunitari. Il concetto di esecuzione si caratterizza sotto due aspetti: in negativo, perché i regolamenti in questione non possono in alcun modo innovare o aggiungere alcunché rispetto agli atti normativi, ai quali si riferiscono; in positivo perché i regolamenti hanno soltanto il compito di specificare quanto già potenzialmente ricompreso negli atti sudetti. Destinati a vivere insieme agli atti di cui danno esecuzione e la loro è una funzione interpretativa. Per la limitatezza di tale funzione possono intervenire anche in materie coperte da riserva di legge assoluta.
I regolamenti di attuazione ed integrazione delle leggi e decreti legislativi recanti norme di principio. Un margine di intervento più ampio hanno rispetto al concetto di esecuzione espresso da regolamenti esecutivi: può affermarsi che si ha attuazione o integrazione, tutte le volte che il regolamento non si limita a specificare, senza innovare, le disposizioni degli atti normativi ai quali si riferisce; i concetti di attuazione e di integrazione presuppongono invece l’esistenza di norme che si limitano a fissare i principi di una determinata disciplina che in concreto verrà stabilita dal successivo regolamento. Incontra il solo limite del rispetto dei principi ai quali danno attuazione o integrazione.
I regolamenti indipendenti. Il punto c) della suddetta legge li prevede. Possono intervenire su materie nelle quali manchi la disciplina dettata da leggi o atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge. Hanno la caratteristica di essere autonomi rispetto alle leggi e degli atti aventi forza di legge, perché vanno a coprire gli spazi lasciati liberi da questi ultimi.
I regolamenti di organizzazione, disciplinano l’organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge. Tali regolamenti intervengono in una materia coperta, da riserva relativa di legge che disciplina l’organizzazione degli uffici pubblici in modo tale da garantire, secondo quanto prescritto dall’articolo 97 il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. L’intervento è possibile grazie alla previsione del necessario previo intervento della legge -soddisfacendo la risreva di rel. di legge-, rispetto alla quale i regolamenti di organizzazione si atteggeranno. L’ambito dei regolamenti di organizzazione è stato in parte limitato dalla legge n.59 del 1997 che ha previsto che l’organizzazione dei ministeri non avvenga più attraverso questo tipo di regolamento.
Si ritengono indispensabili specifici conferimenti legislativi, del potere regolamentare di esecuzione, attuazione e di integrazione e si nega la legittimità costituzionale dell’articolo17 in riferimento ai regolamenti indipendenti di cui al punto c).
Le tesi che sono state espresse in dottrina nei confronti dei regolamenti indipendenti:
Una parte ne sostiene l’illegittimità costituzionale poiché tali atti, intervenendo su materie nelle quali manchi una disciplina legislativa, violerebbero uno dei principi cardine dello Stato di diritto: il principio di legalità. Principio che impone che ogni atto del potere pubblico debba trovare fondamento in una previa legge.
L’autorizzazione generale contenuta nella lettera c) dell’articolo 17 non sarebbe sufficiente rispettare il principio di legalità. Infatti anche la semplice attribuzione di poteri mediante disposizioni di legge, dovrebbe avvenire di volta in volta e non con una attribuzione una tantum, che valga per tutti i futuri regolamenti. In posizione diametralmente opposta a quella appena ricostruita, si pongono coloro i quali i regolamenti indipendenti, così come del resto anche tutti gli altri regolamenti dell’esecutivo, troverebbero il loro fondamento direttamente dalla costituzione, senza bisogno di ricorrere ad una interpositio legislatoris la funzione di indirizzo politico amministrativo riconosciuto al governo varrebbe a fondare anche il suo potere normativo
La legittimità di regolamenti indipendenti deriva dal fatto che i regolamenti indipendenti, servono a rispondere all’esigenza di restringere per quanto possibile l’intervento della legge ai grandi temi, essendo il ruolo del Parlamento ben garantito dal fatto che i suddetti regolamenti possono intervenire soltanto negli spazi che lo stesso parlamento abbia lasciato liberi; non possono intervenire in materie coperte da riserva di legge, ma possono in qualunque momento essere abrogati da successive leggi.
Allo stato attuale comunque, lo spazio lasciato libero dal legislatore risulta assai esiguo e il margine di intervento dell’esecutivo, mediante regolamenti indipendenti, appare estremamente ridotto.
Tra i regolamenti indipendenti, quelli esecutivi o attuativi, ed integrativi: primi sono autonomi rispetto alla legge, e sono per definizione “indipendenti” scollegati dalla legge, i secondi al contrario sono “in autonomi” rispetto alla legge e dunque necessariamente collegati ad essa.
Il punto centrale riguarda l’individuazione dell’organo, al quale riconoscere il potere di decidere se una determinata legge, per essere applicata o meglio applicata, ha bisogno di successivi interventi regolamentari di esecuzione, di attuazione ed integrazione. La risposta che sembra preferibile vede come soggetto il Parlamento, in quanto è colui che ha approvato il testo della legge nella pienezza del proprio potere.
Il Parlamento potrebbe avere approvato la legge sulla base di 3 possibili convinzioni implicite:
- viene adottato un testo completo in ogni sua parte e perciò, in grado di essere perfettamente applicato senza bisogno di interventi da parte del governo;
- di aver adottato un testo di carattere volutamente generale in dipendenza della complessità della materia oggetto della disciplina legislativa;
- di avere forzatamente adottato un testo non sempre chiaro, coerentemente e completo in tutte le disposizioni che lo compongono. (Maggioranza parlamentare debole)
Ebbene è del tutto evidente che nella prima ipotesi non vi è alcun bisogno di successivi interventi regolamentare; così come è evidente il contrario nelle altre due ipotesi.