L’iter attraverso il quale si giunge al voto popolare è stato fondamentalmente strutturato in quattro fasi. A monte del procedimento si collocano i richiedenti, cioè gli elettori nel numero minimo di 500.000 sottoscrittori della richiesta, od almeno cinque consigli regionali. Ma la raccolta di firme costituzionalmente previste dev’essere a sua volta preceduta dall’iniziativa di un gruppo di promotori. Prende in tal modo avvio la fase preparatoria, tendente alla formazione e presentazione della richiesta.
A tale scopo, in appositi fogli vanno indicati “i termini del quesito che si intende sottoporre alla votazione popolare”. Il deposito può essere effettuato entro il 30 settembre di ciascun anno; ed alla scadenza del 30 settembre si apre la fase dei controlli preventivi, imperniata sugli accertamenti svolti e sulle decisioni consecutivamente adottate da un apposito Ufficio centrale, costituito presso la corte di cassazione e dalla corte costituzionale. A sua volta, la corte costituzionale è chiamata a pronunciarsi entro il 10 febbraio successivo sull’ammissibilità delle richieste ritenute legittime dall’ufficio centrale. Al pari che nei procedimenti elettorali, segue a questo punto una fase costitutiva culminante nella votazione.
Ai fini dell’approvazione della richiesta, l’art. 75 Cost. prescrive tanto un quorum di partecipazione quanto un quorum riferito ai votanti. Occorre, cioè, che partecipi alla votazione “la maggioranza degli aventi diritto”; ed occorre che “la maggioranza dei voti validamente espressi” si pronunci per l’abrogazione, rispondendo al quesito in senso affermativo.
Effettuata la votazione, si apre comunque la quarta fase del procedimento, imperniata sulla proclamazione dell’esito del referendum. Se il risultato è contrario alla richiesta di abrogazione, la legge n. 352 si limita a prescrivere che ne sia data “notizia” sulla gazzetta ufficiale. Se invece il risultato è favorevole, “l’avvenuta abrogazione” dev’essere dichiarata con decreto del presidente della repubblica, da pubblicare nella gazzetta e da inserire nella raccolta ufficiale.
Una questione ricorrente ha riguardato, anzitutto, i rapporti fra l’ufficio centrale e la corte costituzionale. All’ufficio centrale la legge n. 352 assegna il controllo sulla conformità delle richieste alle norme della legge stessa; ma l’unico punto fermo consiste in ciò, che spetta all’ufficio verificare se il numero delle firme valide superi o meno il minimo di 500.000. Senonché l’organo giurisdizionale in questione si è anche arrogato il compito di stabilire se fossero in causa leggi statali o atti normativi equiparati.
E la corte costituzionale ne ha costantemente preso atto, riservandosi la sola “cognizione dell’ammissibilità del referendum”; sicché spetta alla corte accertare se vengano in considerazione leggi ordinarie o leggi costituzionali comunque “rinforzate”. Una volta che l’ufficio abbia fissato il senso della disciplina legislativa sottoposta a referendum, la corte non può dunque operare “come giudice di secondo grado”.
Ancor più in generale, all’ufficio centrale compete la cognizione di tutte le vicende riguardanti le norme legislative ordinarie assoggettate al voto popolare. Con questa logica prevedeva che, in caso di abrogazione sopravvenuta delle norme per le quali era stata avanzata richiesta di referendum, fossero l’ufficio centrale a dichiarare che le operazioni non avevano più corso.
Le tensioni e le questioni generate dalle recenti esperienze referendarie hanno anche formato la causa di svariate proposte di riforma della disciplina costituzionale ed ordinaria vigente in materia. La corte costituzionale ha rilevato in diverse occasioni che il quesito referendario dovrebbe esser reso più chiaro, anziché accontentarsi di formulazioni troppe volte oscure o addirittura incomprensibili per la generalità degli elettori.
La legge n. 352 consente, in effetti, che si richieda il referendum per l’abrogazione di singoli articoli di legge o anche di singoli commi i di singole parole; ma solo in queste ultime ipotesi impone che nelle schede venga “integralmente trascritto il testo letterale delle disposizioni di legge”. In secondo luogo, la corte stessa ha consigliato l’anticipazione dei controlli, che andrebbero effettuati a monte del procedimento.
Del pari, il numero minimo delle firme occorrenti per sostenere ciascuna richiesta continua ad esser quello originariamente stabilito dall’assemblea costituente. Allo stesso modo sono state insabbiate le iniziative tendenti a dotare il presidente della repubblica di ampie facoltà di sospensione del referendum.