Il Governo e la pubblica amministrazione
Ciascun ministro è, di regola, preposto ad uno dei grandi rami dell’amministrazione statale, che prende il nome di ministero. Perciò il ministro ha una doppia veste istituzionale: da una parte partecipa alla formazione dell’indirizzo politico in quanto membro del Consiglio dei ministri; dall’altra costituisce il vertice amministrativo di un ministero, chiamato a realizzare quell’indirizzo.
L’organizzazione dei ministeri attualmente è basata sul principio della separazione tra politica e amministrazione: agli organi di governo (Consiglio dei ministri, prima, e ministro poi) spetta l’esercizio della funzione di indirizzo politico e amministrativo, che consiste nella determinazione degli obiettivi e dei programmi da attuare, e la verifica della rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli indirizzi impartiti; ai dirigenti amministrativi, invece, spetta l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, anche mediante il potere di adottare gli atti di spesa, di organizzazione del personale e dei mezzi strumentali di cui l’amministrazione si serve.
In particolare, il ministro, periodicamente definisce obiettivi, priorità, piani e programmi da attuare ed emana le conseguenti direttive generali, che non possono avere contenuti concreti, e con cui il ministro assegna a ciascun ufficio di livello dirigenziale generale le risorse umane, materiali ed economiche necessarie per realizzare gli obiettivi assegnati
I principi costituzionali sull’amministrazione
Esistono dei principi costituzionali comuni a tutte le amministrazioni.
a) la legalità della pubblica amministrazione e la riserva di legge in materia di organizzazione. Il primo principio si ricava dal generale principio della divisione dei poteri e, implicitamente, da alcune disposizioni costituzionali (per esempio, art. 113). Il principio di legalità può definirsi come la sottoposizione dell’amministrazione alla legge, nel senso che l’amministrazione può fare solo ciò che è previsto dalla legge e nel modo da essa indicato. Mentre il soggetto privato deve agire nell’ambito dei limiti posti dalla legge, ma nell’ambito di questi limiti è libero di agire come crede, per l’amministrazione è la stessa legge che predetermina il modo in cui l’amministrazione deve agire. Tutto ciò però non deve indurre a ritenere che l’amministrazione sia completamente vincolata. Il più delle volte, infatti, l’amministrazione effettua delle scelte tra diverse possibilità di azione (discrezionalità amministrativa), tutte riconducibili al modello legale.
Per quanto concerne, poi, l’organizzazione degli uffici pubblici, la Costituzione (art. 97.1) pone una riserva di legge relativa che riduce il campo di intervento legislativo nella materia dell’organizzazione amministrativa alla fissazione di pochi principi organizzativi
b) l’imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97), che vieta di effettuare discriminazioni tra soggetti non sorrette da alcun fondamento e perciò arbitrarie. L’imparzialità è la traduzione sul piano amministrativo del generale principio di eguaglianza, e impone che nel perseguire gli obiettivi, l’amministrazione osservi la legge e operi una valutazione dei diversi interessi coinvolti nelle sue decisioni;
c) il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97), che richiede un’attività amministrativa efficiente (cioè in grado di realizzare il miglior rapporto tra mezzi impiegati e risultati conseguiti) ed efficace (cioè capace di raggiungere gli obiettivi prefissati).
Sul piano legislativo, va segnalata la legge generale sul procedimento amministrativo (241/1990), secondo cui l’ attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità.
d) il principio del concorso pubblico per l’accesso al rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, per cui, salvo i casi stabiliti dalla legge, agli impieghi con le amministrazioni pubbliche si accede mediante concorso (art. 97.3). La Corte costituzionale ha precisato che i concorrenti al concorso pubblico devono essere valutati da commissioni composte in modo che sia prevalente la presenza di esperti e che non sono ammesse promozioni e passaggi da una qualifica all’altra non preceduti da idonee modalità concorsuali;
e) il dovere di fedeltà, che è sancito in termini generali per tutti i cittadini (art. 54 Cost.) e che si specifica nel dovere di adempiere le pubbliche funzioni con disciplina e onore, prestando giuramento nei casi previsti dalla legge (art. 54). Ciò che si vuole assicurare è un’amministrazione che, nell’attuazione dell’indirizzo amministrativo, non sia influenzata da legami di dipendenti pubblici con gruppi, associazioni, partiti, ecc. Perciò la stessa Costituzione attribuisce alla legge la competenza ad introdurre limiti al diritto di iscrizione ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero (art. 98.3 Cost.);
f) il principio della separazione tra politica e amministrazione, secondo cui gli organi di governo determinano obiettivi e programmi e gli organi burocratici hanno la titolarità dei poteri di gestione amministrativa, in modo tale da evitare ingerenze della politica nelle scelte amministrative. La Costituzione non formula espressamente il suddetto principio, ma l’art. 97.2 fa intendere che esistono funzionari dotati di poteri propri e di conseguenti responsabilità, realizzando una separazione tra la sfera dell’indirizzo politico-amministrativo e quella della gestione amministrativa. Separazione che, però, non comporta la totale autonomia della burocrazia rispetto alle decisioni della sfera politica. Infatti, la stessa Costituzione prevede che il Governo abbia un suo indirizzo ammini-strativo e che i ministri siano individualmente responsabili degli atti dei loro dicasteri (art. 95 Cost.). Il rapporto tra gli organi di governo e l’amministrazione, dunque, non è né di totale immedesimazione né di totale indipendenza;
g) la responsabilità personale dei pubblici dipendenti, che esclude ogni forma di immunità per gli atti da essi compiuti in violazione dei diritti (art. 28 Cost.). Si tratta di una responsabilità diretta che il dipendente ha solidalmente con lo Stato o con l’ente pubblico da cui dipende;
h) il principio di sussidiarietà che, dopo la riforma del Titolo V , impone che l’am-ministrazione pubblica sia, in linea tendenziale, una amministrazione locale.