Attività di direzione politica: spetta al Governo, il quale deve, collegialmente, determinare la sua politica generale nonché l’indirizzo generale dell’azione amministrativa.
Posizione del Presidente del Consiglio dei Ministri: è di preminenza e prende corpo in un triplice potere di (art.95 c.1°)
direzione, perché è a lui che spetta di dirigere la politica generale del Governo (di cui è responsabile) e di presiedere allo svolgimento dell’indirizzo politico tramite direttive politiche e amministrative.
impulso, perché è lui che promuove l’attività dei ministri
coordinamento, perché è lui che coordina l’attività dei ministri
Responsabilità dei ministri: ex art.95 c.2°, è sia collegiale, come organi di Governo, che individuale, come organi burocratici.
I rapporti intercorrenti tra il presidente del consiglio, i ministri, il consiglio dei ministri
Il governo suole venire definito come un organo complesso ineguale, poiché le sue componenti non si trovano su un piano di parità, né quanto alla loro struttura, né quanto ai rapporti reciproci, né quanto ai compiti da esse esercitati. Gli elementi costitutivi previsti sono infatti rappresentati da due tipi di organi individuali (il presidente del consiglio ed i singoli ministri) e da un organo collegiale (il consiglio dei ministri). Ma sia le posizioni sia le funzioni non sono in nessun modo assimilabili le une alle altre.
Fin dal quando è stato stipulato in “patto di Salerno” non si sono avuti in Italia se non governi di coalizione: tale essendo stati gli stessi gabinetti monocolori, nei quali l’accordo fra le varie correnti democristiane ha tenuto il posto dell’intesa fra i vari partiti politici di maggioranza. E questa situazione ha portato inevitabilmente ad un indebolimento del presidente del consiglio dei ministri: il quale non ha mai potuto assumere quella posizione di leader della maggioranza che caratterizza i sistemi parlamentari bipartitici.
In un quadro del genere, non è realistico enfatizzare il rapporto di direzione fra il presidente del consiglio ed i singoli ministri, poiché questi non rispondono tanto nei confronti del presidente stesso, quanto verso i partiti dai quali provengono.
Un’ulteriore e decisiva conferma sta in ciò che da parte di singoli ministri si sono avute più volte manifestazioni di pubblico dissenso dall’indirizzo politico governativo; senza che mai ne sia derivata la revoca dei dissenzienti non dimissionari. Giuridicamente poi è significativo che la costituzione non menzioni affatto le revoche ministeriali; anche perché il potere di revoca non è certamente implicito nel potere di nomina.
Allo stesso modo, non sono normalmente ipotizzabili quelle sfiducie individuali mediante le quali una certa dottrina suggerisce di risolvere il problema.
Gli organi governativi necessari e non necessari
Sono necessari quegli organi che concorrono a determinare in via diretta la volontà del governo unitariamente considerato.
Sono non necessari quegli organi che vedono le loro attribuzioni subordinate a quelle degli organi fondamentali e non concorrono a determinare direttamente la politica generale del governo.
Organi necessari:
- Il Presidente del Consiglio dei ministri:
a)dirige la politica generale del governo ai sensi dell’art. 95 Cost. E’ suo compito redigere il programma del governo e chiedere su di esso la fiducia, nonché porre, personalmente o a mezzo di ministro delegato, le questioni su cui il governo chiede la fiducia al parlamento (art. 5 l. 23 agosto 1988 n. 400).
b) mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo di tutti i ministeri fungendo da organo di coordinamento delle esigenze dei vari settori amministrativi; può disporre l’istituzione di comitati di ministri col compito di esaminare in via preliminare questioni di comune competenza; concorda con i ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che essi intendano rendere quando interessano la politica generale del governo (l. 400/88).
c) promuove l’attività dei ministri come organo di propulsione sollecitando i ministri ad una pronta attuazione delle decisioni del consiglio. Può sospendere l’adozione di atti da parte dei ministri competenti sottoponendoli al consiglio dei ministri.
d) controfirma gli atti presidenziali di maggiore importanza (in generale gli atti del P.D.R. devono essere controfirmati dai ministri proponenti ex art. 89 Cost. e per quelli legislativi e più importanti occorre la controfirma del presidente del consiglio).
e) può assumere ad interim la direzione di un ministero vacante
f) dirige l’ufficio della presidenza del consiglio
g) può intervenire nei giudizi di legittimità innanzi alla corte costituzionale attraverso il patrocinio dell’Avvocatura dello stato.
h) presiede il CIPE
i) ha alle dipendenze i servizi di sicurezza (Sismi e Sisde)
l) presenta alle camere i disegni di legge d’iniziativa governativa
m) promuove e coordina l’azione del governo relativamente alle politiche comunitarie, ai rapporti con le regioni e province autonome.
E’ nominato con decreto dal Capo dello Stato, controfirmato dallo stesso Presidente del C. nominato e dura in carica con il Governo stesso. Il Presidente della Repubblica non può revocarlo a meno che il Presidente del Consiglio non si dimetta quando è mancata la fiducia in parlamento. Unici requisiti per la nomina sono la cittadinanza italiana e il godimento dei diritti civili e politici, mentre non occorre l’appartenenza alle camere (art. 64 Cost.).
In sintesi, egli è nominato dal Presidente della Repubblica in seguito ad una particolare procedura che consiste in una serie di consultazioni con i segretari dei partiti e i presidenti delle Camere al termine della quale viene conferito l’incarico governativo.
La Presidenza del Consiglio dei ministri
Non va confusa con il presidente del consiglio la Presidenza del Consiglio, insieme di organi amministrativi alle dipendenze del presidente stesso, al fine di consentirgli il più efficace coordinamento delle attività in particolare amministrative. L’ultimo comma dell’art. 95 Cost. dispone che sia la legge a disciplinare l’ordinamento della presidenza del consiglio, disciplinato solo parzialmente dalla L. 400/88.
Per lo svolgimento dei suoi compiti il Presidente del Consiglio dispone di una struttura amministrativa di supporto, che è la Presidenza del Consiglio dei ministri. La legge 400/1988, modificata dal d.lgs.303/1999, ha previsto che gli uffici di diretta collaborazione del Presidente del Consiglio sono organizzati nel Segretariato generale della Presidenza del Consiglio dei ministri, cui è preposto un Segretario generale nominato dal DPCM.
La presidenza del consiglio ha sede a Palazzo Chigi a Roma.
- I ministri
I ministri sono organi fondamentali componenti il consiglio e contemporaneamente capi di branche omogenee della pubblica amministrazione definite ministeri o dicasteri. Ex art. 95 Cost. sono responsabili collegialmente degli atti del consiglio dei ministri e individualmente degli atti dei loro dicasteri.
Ciascuno è capo di un particolare ramo della pubblica amministrazione chiamato ministero. I ministri sono 18 ma verranno ridotti a 12 dalla 14^ legislatura.
Attualmente (marzo 2009) vige una ulteriore riorganizzazione dei ministeri (i cui nomi mutano altrettanto rapidamente: ad es. il ministero della salute è formalmente scomparso, accorpato nel ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali).) secondo le disposizioni del d.l. 85/08 convertito con modificazioni nella 1. 121/08. Hanno una doppia funzione: come capi dei rispettivi ministeri, sono collocati al vertice di un ramo della pubblica amministrazione e sono organi amministrativi; come membri del Consiglio dei ministri contribuiscono a definire l’indirizzo politico e sono organi costituzionali.
Per quanto attiene la responsabilità dei ministri, analogamente al Presidente del C. sono sottoposti per i reati ministeriali al giudizio della magistratura ordinaria dopo autorizzazione parlamentare ex art. 96 Cost.
- Il Consiglio dei ministri:
E’ l’organo del governo che riunisce in via collegiale, unitamente allo stesso presidente del consiglio, tutti i ministri. Determina la politica generale del governo e l’indirizzo generale dell’azione amministrativa deliberando su tutti gli atti governativi. Ad es. ai sensi della L.400 delibera sulle dichiarazioni politiche e gli impegni programmatici del governo, i disegni di legge governativi da presentarsi al parlamento e il loro eventuale ritiro, le questioni internazionali, i decreti con forza di legge e i regolamenti, le richieste motivate di registrazione con riserva alla corte dei conti, gli atti di indirizzo e coordinamento dell’attività amministrativa delle regioni.
Nella prassi il principio di collegialità del consiglio è inoperante e la nota L. n. 400/88 dà facoltà al presidente del consiglio di istituire un consiglio ristretto di ministri denominato consiglio di gabinetto (che però dal punto di vista tecnico giuridico rimane sprovvisto di poteri decisori).
Organi non necessari:
Sono non necessari gli organi del governo che non partecipano alla determinazione del suo indirizzo politico generale e conseguentemente non fanno parte del consiglio dei ministri. Per essi la costituzione non prevede alcunché
La legge 400/1999 ha razionalizzato varie figure di organi governativi non necessari. In particolare la legge ha previsto:
il Vice-presidente del Consiglio dei ministri è un ministro avente ruolo vicario nei confronti del presidente, nell’ipotesi di supplenza per assenza di quest’ultimo. In pratica tale carica serve nei governi di coalizione a sottolineare la partecipazione di una determinata forza politica.
La verità è che il vice-presidente altro non è che un ministro, normalmente senza portafoglio, diversificato per il nome e il maggior prestigio politico, ma giuridicamente equiparato ad ogni altro componente del collegio. Le uniche funzioni gli sono conferite dal Consiglio dei ministri;
il Consiglio di Gabinetto, istituito per coadiuvare il Presidente del Consiglio nell’esercizio delle sue competenze;
i Comitati interministeriali, possono essere di due tipi: quelli istituiti per legge(che ne fissa composizione e competenze:es. CIPE- comitato interministeriale per la programmazione economica, nonché il bilancio preventivo dello stato, coordina l’attività di tutte le istituzioni pubbliche in materia economica fornendo direttive ad altri comitati interministeriali (come quello per il credito e il risparmio e il cip). Il CIRC – comitato interministeriale per il credito ed il risparmio);e quelli istituiti con decreto del P. del C. con compiti provvisori(in questo caso si parla di comitati di ministri), che hanno funzioni consultive.
i ministri senza portafoglio sono ministri partecipanti al Consiglio senza avere un dicastero (o ministero) anche se svolgono funzioni loro delegate dal P. del C. dei ministri, sentito il C. dei ministri (il relativo provvedimento è pubblicato sulla G.U.).
i sottosegretari di Stato sono organi del Governo e coadiuvano il ministro nello svolgimento delle sue funzioni, svolgendo le funzioni che questi delega loro, in quanto non possono svolgere funzioni proprie: sono organi vicari. Sono nominati con DPR su proposta del Presidente del Consiglio, di concerto con il ministro interessato e dopo avere sentito il Consiglio dei ministri. Non è stabilito un numero fisso e quindi esso è materia di strategia politica per gli equilibri dei governi di coalizione (da qui il numero spesso eccessivo). Importante è la figura del sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, che svolge la funzione di segretario del Consiglio dei ministri, curando la verbalizzazione e la conservazione del registro delle deliberazioni e dirigendo l’Ufficio di segreteria del Consiglio dei ministri che esercita compiti serventi al miglior funzionamento del Consiglio.
i vice-ministri sono quei sottosegretari con competenze particolari di una o più strutture dipartimentali o di più direzioni generali (cioè delle strutture amministrative all’interno dei ministeri). Possono essere invitati dal P. del C. con il ministro competente alle sedute, ma non hanno diritto al voto.
i commissari straordinari del Governo, nominati al fine di realizzare obiettivi specifici in relazione a programmi o ad indirizzi deliberati dal Governo o dal Parlamento. Essi sono nominati con DPR, su proposta del P. del C., previa deliberazione del Consiglio.
Gli strumenti per l’attuazione dell’indirizzo politico
Le linee generali dell’indirizzo politico e amministrativo del Governo sono espresse nel programma di governo, predisposto dal Presidente del Consiglio ed approvato dal Consiglio dei Ministri.
Per attuare il suo indirizzo politico il Governo ha a disposizione una molteplicità di strumenti giuridici, ed in particolare:
la direzione dell’amministrazione statale;
i poteri di condizionamento della fusione legislativa del Parlamento, che riguardano sia la fase della programmazione dei lavori parlamentari, sia il procedimento legislativo vero e proprio;
i poteri normativi di cui è direttamente titolare il Governo e che consistono nell’adozione di atti aventi forza di legge (decreti legislativi e decreti legge) e dei regolamenti.