Le azioni ammissibili nei confronti della Pubblica Amministrazione

Esaminati i poteri e i limiti posti al sindacato del GIUDICE ORDINARIO nei confronti della P.A., affrontiamo ora il problema della determinazione delle azioni ammissibili nei confronti della P.A. A tal fine occorre richiamare la classificazione delle azioni della dottrina processualistica, individuandone i caratteri e, in base ad essi, applicare le regole desunte dagli artt. 4 e 5 LAC.

Tradizionalmente, sulla base del divieto per il giudice ordinario di revocare un modificare l’atto amministrativo, si negava la possibilità che questi potesse pronunciare:

– sentenze costitutive

– sentenze di condanna a un fare infungibile, a un fare o un sopportare vs PA.

Pacificamente ammesse, invece, erano e sono:

– le sentenza dichiarative, come quelle relative all’accertamento di stati di fatto o di diritto, in particolare quello negativo dell’obbligo di dare, fare o non fare nei confronti dell’amministrazione che pretende dal privato l’adempimento di un’obbligazione che assume fondarsi su un proprio atto

– le sentenze di condanna al pagamento di somme di denaro al titolo di risarcimento o per inadempimento

La conclusione era pienamente coerente con il principio della divisione dei poteri. Si impediva al potere giurisdizionale di ingerirsi nella sfera dell’amministrazione, la cui attività, finalizzata alla cura di interessi pubblici, non tollerava l’emanazione di ordini di fare o l’annullamento di atti da parte di un potere esterno che avrebbero finito con il sovrapporsi alle valutazioni del potere amministrativo nella emanazione di atti tipici e nominati.

Nel corso del tempo, con riferimento ai poteri decisori, sono stati individuati con maggior precisione i limiti del divieto del giudice ordinario di emanare sentenze costitutive o di condanna.

La giurisprudenza e la dottrina hanno affermato che i limiti attengono soltanto agli atti posti dai soggetti pubblici nell’esercizio del potere amministrativo: le sentenze di condanna e quelle costitutive possono invece essere emanate anche nei confronti di un’amministrazione che abbia posto in essere atti di diritto civile.

Queste limitazioni dei poteri del giudice non operano in linea di principio nei casi in cui l’amministrazione abbia agito in situazione di carenza di potere: l’attività così posta in essere è considerata dal giudice civile alla stregua dell’attività di qualsiasi altro soggetto di diritto comune. In queste ipotesi, infatti, non si può verificare alcun interferenza con l’esercizio delle potestà pubblicistiche spettanti all’amministrazione.

Analizziamo quindi le singole azioni, per verificare la loro operatività nei confronti della PA:

a) Azioni di accertamento o dichiarative: sempre consentite nei confronti della P.A. Sono dirette all’accertamento di uno stato di fatto o di diritto, come le dichiarazioni della illegittimità di un atto o di un comportamento, al fine di eliminare l’incertezza e il dissenso intorno ai medesimi e procurare una prova pubblica e inconfutabile della situazione accertata.

b) Azioni costitutive: tendono ad ottenere dal giudice una sentenza costitutiva che, accertati determinati elementi, costituisca, modifichi o estingua un determinato rapporto giuridico con la P.A. La dottrina tradizionale riteneva improponibile davanti al GIUDICE ORDINARIO qualsiasi domanda volta ad ottenere una sentenza costitutiva nei confronti della P.A., in quanto di norma i rapporti giuridici con la P.A. sono configurabili all’interno dell’esercizio del potere che si manifesta attraverso l’adozione di provvedimenti, rispetto ai quali al giudice ordinario è inibita qualsivoglia possibilità di intervento. Ammettere azioni di questo tipo avrebbe comportato la sostituzione della volontà del giudice a quella della P.A. Tuttavia,  in una linea di tendenziale privatizzazione, non si potrebbe più giustificare una affermazione di questo genere allorché l’amministrazione operi come soggetto privato e quindi in assenza di poteri autoritativi. Se, infatti, si continuasse a negare la possibilità di azioni costitutive, in questo modo si sottrarrebbe il cittadino a qualsiasi possibilità di tutela non essendo possibile una giurisdizione del G.A. nei confronti di un’attività privatistica. Oggi la giurisprudenza ammette la proposizione di una sola azione costitutiva ossia dell’azione tendente ad ottenere l’adempimento coattivo del contratto preliminare di diritto privato ai sensi dell’art. 2932 c.c.: in questo caso, infatti, proprio perché si tratta di un’attività di tipo privatistico, una sentenza costitutiva del GIUDICE ORDINARIO è da ritenersi ammissibile.

c) Azioni di condanna: le azioni di condanna sono quelle in seguito alle quali il giudice, accertato l’obbligo di una delle parti o un suo comportamento antigiuridico produttivo di responsabilità, ordina alla medesima una prestazione positiva, volta a ristabilire l’equilibrio giuridico violato. Tale prestazione può consistere nel pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento, ovvero in un determinato comportamento positivo (facere o dare) che rappresenti la concreta soddisfazione del diritto violato. Distinguiamo quindi:

• Le azioni risarcitorie: sono da ritenersi sempre ammissibili, dopo la sent. 500/99 delle SS.UU. della Corte di Cassazione e la l. 205/2000 anche in caso di lesione di interessi legittimi, in quanto la condanna al pagamento di una somma di denaro, di per sé, non influisce sull’esercizio di poteri autoritativi, trattandosi semplicemente del riconoscimento al cittadino di una somma che per sua caratteristica è fungibile.
• Le azioni reintegratorie: non sono ritenute ammissibili perché esse implicano l’imposizione ad un facere specifico o alla consegna di un bene determinato pertanto si ritiene che l’esecuzione della sentenza comporti un intervento sul potere amministrativo o nel senso di un intervento su un atto già emanato o nel senso di intervento volto a fare emanare l’atto.

Le affermazioni della giurisprudenza potrebbero, tuttavia, essere soggette a revisione nell’ipotesi in cui si dovesse escludere che l’esecuzione della sentenza di condanna determini una interferenza sui poteri autoritativi della P.A.

Le azioni reintegratorie, quindi devono ritenersi ammissibili qualora la P.A. abbia agito o detenuto qualcosa sine titulo, iure privatorum o in carenza di potere.

Ad es. si è ritenuta ammissibile una azione di condanna alla restituzione di un bene che l’amministrazione ha acquisito per la realizzazione di un’opera pubblica in forza di un provvedimento di occupazione d’urgenza allorché il termine per il compimento dell’occupazione fosse scaduto e il provvedimento sia, conseguentemente divenuto privo di effetto senza che l’amministrazione abbia operato alcuna trasformazione sul bene stesso.

In questo caso l’originario titolo di diritto pubblico è venuto meno e l’assenza di qualunque attività dell’amministrazione sul bene esclude che si possa individuare un’attività amministrativa materiale.

Una normativa speciale è, tuttavia, dettata in deroga al divieto di cui all’art. 28 dello Statuto dei lavoratori che consente al Tribunale monocratico di ordinare su istanza delle associazioni sindacali, la cessazione del comportamento illegittimo (antisindacale) e la rimozione degli effetti.

d)      Azioni possessorie: il problema dell’ammissibilità di tali azioni nei confronti della P.A. è stato uno dei più dibattuti in dottrina e giurisprudenza. Il nostro ordinamento, come noto, garantisce la tutela del possesso attraverso le azioni di reintegrazione (o di spoglio) e manutenzione di cui agli artt. 1168 e 1170 c.c.

La prima consente all’attore di agire nei confronti di colui che lo ha privato, violentemente o occultamente, della disponibilità del bene e si chiama di reintegrazione proprio perché mira a conseguire di ripristinare il possesso dello spogliato; l’azione di manutenzione, invece, ha lo scopo di far cessare le molestie o le turbative arrecate al possessore del bene.

In entrambe le ipotesi, l’accoglimento dell’ istanza dell’attore determinerebbe una restitutio in integrum. Proprio per tale ragione per anni la dottrina e la giurisprudenza hanno negato la possibilità di esercitare simili azioni nei confronti della P.A. dinanzi al GIUDICE ORDINARIO

Il riconoscimento di tale possibilità, infatti, avrebbe finito inevitabilmente per tradursi, sul piano pratico, nell’attribuzione al GIUDICE ORDINARIO di un potere di condanna ad un facere specifico. Con il tempo, tuttavia, cominciò a porsi in dubbio la posizione di privilegio da sempre riconosciuta alla P.A., rilevandosi in particolare che la stessa non poteva ritenersi giustificata laddove l’attività amministrativa risultasse essere stata svolta iure privatorum, sine titulo e senza potere.

Se l’amministrazione agisce nell’esercizio della capacità di diritto privato o sine titulo, ad esempio impossessandosi di un bene, il limite ai poteri del giudice ordinario viene superato, atteso che non vi è pericolo che la decisione del giudice interferisca con atti amministrativi.

Per quanto attiene, poi, le azioni quasi possessorie o nunciatorie, ossia la denuncia di nuova opera e la denuncia di danno temuto, la dottrina e la giurisprudenza prevalenti ne ammettono l’esperibilità nei confronti della P.A. negli stessi casi in cui è ammessa la tutela possessoria, mentre la negano quando determinano la paralisi dell’efficacia di un atto amministrativo che si pone alla base del comportamento della stessa P.A.

Si pensi all’ordine di sgombero che abbia causato lo spossessamento del cittadino: ammettere in questo caso l’azione di reintegrazione avverso l’amministrazione significherebbe revocare quell’atto. In tali ipotesi il privato può però chiedere tutela al giudice amministrativo, lamentando la lesione di un proprio interesse legittimo.

Ulteriori azioni ammissibili sono:

1) Sequestro e provvedimenti d’urgenza ex art. 700 c.p.c.: da ritenersi vietati se intervengono su un atto amministrativo o su di una attività di diritto amministrativo. Difatti, sia il sequestro conservativo che quello giudiziario sono inammissibili quando comportano la paralisi degli effetti di un provvedimento amministrativo

2) Convalida di sfratto: nessuna ragione pratica osta alla sua ammissibilità. Il contratto di locazione è, infatti, stipulato dalla P.A., nella sua veste di soggetto privato;

3) decreti ingiuntivi: sono assimilati alle sentenze di condanna al pagamento di una somma di denaro e quindi sono da ritenersi ammissibili.

Infine, la l. 689/1981, in tema di sanzioni amministrative pecuniarie, consente al giudice di pace e, in alcune controversie, al tribunale di annullare, in tutto o in parte, le ordinanze amministrative con cui vengono irrogate le sanzioni, nonché di modificare l’entità della sanzione stessa di sospenderne l’esecuzione.

Secondo parte della dottrina le questioni relative all’ammontare della sanzione riguarderebbero interessi legittimi, eccezionalmente rimessi alla cognizione del giudice ordinario che, comunque, si spinge ad esaminare tutti gli aspetti del rapporto.

Il d.lgs. 196/2003 prevede la giurisdizione del giudice ordinario in relazione all’opposizione ai provvedimenti del garante per la riservatezza dei dati personali e specifica che il tribunale, dinanzi al quale può essere proposta opposizione, provvede in camera di consiglio, anche in deroga al divieto di cui all’art. 4 LAC.

In materia di atti giudiziari, è riconosciuto al giudice ordinario il potere di provvedere con decreto, sentito il pubblico ufficiale, nel caso di rifiuto o ritardo da parte dei cancellieri o dei depositari di pubblici registri tenuti per legge a spedire le copie degli estratti degli atti giudiziari da essi tenuti. In pratica, il giudice può dunque ordinari depositari il rilascio delle copie.

Seguono poi i poteri in materia di tutela dei minori: il giudice tutelare può deferire ad un’amministrazione preposta alla pubblica assistenza la tutela dei minori che sia impossibile affidare a parenti conosciuti e capaci.

Vi sono anche poteri in materia di atti dello stato civile: gli atti dello stato civile, che sono atti amministrativi, possono essere rettificati in forza di sentenza del tribunale passate in giudicato, con la quale si ordina all’ufficiale di stato civile di rettificare una esistente nei registri o di ricevere un atto omesso o di rimuovere un atto smarrito distrutto.

Una delle principali innovazioni introdotte dal d.lgs. 29/93 recante Norme in materia di organizzazione del P.I. , ora confluito nel TU del 2001 è sicuramente costituita dalla devoluzione al giudice ordinario, nella persona del giudice del lavoro, del cospicuo contenzioso relativo al rapporto di lavoro tra P.A. e dipendenti pubblici, precedentemente riservato alla giurisdizione esclusiva del G.A.

Tale trasferimento di giurisdizione costituisce il naturale corollario della privatizzazione del rapporto di P.I. Alla parificazione sostanziale del rapporto di P.I. con quello di diritto privato, infatti, non poteva non far seguito una omogeneizzazione del regime processuale.

Al giudice ordinario è attribuita la giurisdizione in ordine a tutte le controversie, ancorché concernenti in via incidentale atti amministrativi presupposti, ai fini della disapplicazione; questi, difatti, potrà pronunciare tutti i tipi di sentenza nei confronti dei soggetti pubblici.

Il giudice ordinario, può altresì adottare, nei confronti delle PA, tutti i provvedimenti di accertamento, costitutivi o di condanna, richiesti dalla natura dei diritti tutelati. Le sentenze con le quali riconosce il diritto all’assunzione, ovvero accerta che l’assunzione è avvenuta in violazione di norme sostanziali o procedurali, hanno effetto anche costitutivo o estintivo del rapporto di lavoro.

Residuano in capo al G.A. soltanto le controversie relative:

– alla fase costitutiva del rapporto di impiego

– alle categorie che ai sensi dell’art. 3 d.lgs. 165/2001 sono sottratte alla c.d. privatizzazione.