La giurisprudenza amministrativa ha tradizionalmente subordinato l’azione risarcitoria a quella di annullamento. È questa la regola della pregiudizialità, in forza della quale la parte non potrebbe azionare la pretesa risarcitoria ove abbia omesso di impugnare tempestivamente l’atto.
Con tre ordinanze, la Corte di cassazione invece ha precisato che la parte può chiedere il risarcimento anche senza dover osservare il termine di decadenza previsto per l’esercizio dell’azione di annullamento. Per giungere a questo risultato, la Corte ha qualificato il problema come una questione di giurisdizione, superando l’idea che la tutela risarcitoria abbia una funzione sussidiaria rispetto all’annullamento.
Il giudice amministrativo non si è tuttavia completamente allineato questo indirizzo, continuando ad applicare la regola della pregiudizialità.
Il principio è stato invece ritenuto superato dal Consiglio di Stato, secondo cui, in sede di quantificazione del danno eventualmente risarcibile, va tenuto conto della scelta, da ponderarsi caso per caso, operata dall’interessato in ordine alla non proposizione dell’impugnazione.
In sostanza, il rispetto della regola della pregiudizialità, non più condizione essenziale per ottenere una pronuncia nel merito, è comunque consigliabile per il privato, onde evitare un concorso del fatto colposo del creditore, rilevante ai fini della quantificazione del danno.
Successivamente, è stata assunta una posizione netta sul tema: si è ribadito che la tutela risarcitoria ha carattere consequenziale e ulteriore rispetto a quella cassatoria, tipica del giudizio amministrativo, sicché la prima può essere azionata solo dopo aver chiesto l’annullamento dell’atto di innanzi al GA.
Viene dunque sottolineato che la tutela risarcitoria è un completamento di quella di annullamento.
Ciò nonostante, la Cassazione ha continuato a configurare la problematica come una questione di giurisdizione, collidendo con la posizione del Consiglio di Stato, che ha più volte affermato la regola della pregiudizialità.
Dopo l’entrata in vigore del cpa, la pregiudizialità, negata in rito, è stata trasfigurata sul piano sostanziale ma sostanzialmente confermata, all’interno di un quadro che intende incentivare la tempestiva proposizione dell’azione di annullamento o di altri strumenti di tutela.
Va ricordata, infine, la tesi secondo cui l’azione risarcitoria potrebbe essere esercitata autonomamente, dinanzi al giudice ordinario, in caso di danno derivante dall’annullamento di un precedente atto legittimo favorevole.