Con il termine giustizia amministrativa si indica nel nostro ordinamento un complesso di istituti assoggettati a differenti discipline. La giustizia amministrativa comprende infatti:
- le disposizioni applicate dal giudice amministrativo o dal giudice amministrativo speciale
- parte delle disposizioni relative al giudizio che si svolge dinanzi al giudice ordinario
- la normativa sui ricorsi amministrativi
Di tali discipline alcune sono di natura processuale, ma attinenti a giudici diversi, altre, quelle relative ai ricorsi amministrativi, di natura sostanziale.
La giustizia amministrativa italiana si caratterizza la presenza di rimedi giurisdizionali ed amministrativi.
L’art. 117 Cost. attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato le materie della giurisdizione e norme processuali e della giustizia amministrativa. Quest’ultima indica tutti i rimedi aventi natura giurisdizionale.
L’attuale sistema è il frutto di un lungo e complesso processo che affonda le sue radici nel passato. Già nello Stato assoluto ed in quello di polizia erano presenti meccanismi volti a sindacare il rispetto delle regole di condotta del potere amministrativo; tuttavia, l’esigenza di soddisfare la domanda di giustizia dei privati si fece più pressante dopo la rivoluzione francese e in occasione della nascita dello Stato a regime amministrativo, dove gli istituti di giustizia completavano lo statuto speciale dell’amministrazione.
L’affermazione della separazione dei poteri condusse alla sottrazione dell’attività amministrativa al sindacato dell’autorità giudiziaria ordinaria. Si trattava di un sistema che, nell’esperienza francese, era articolato nei Consigli di prefettura a livello dipartimentale e nel Consiglio di Stato a livello centrale, che si tramutò in un organo di giustizia delegata, esercitante la funzione giurisdizionale.
Tale sistema può essere definito modello monistico con prevalenza del giudice amministrativo, perché è caratterizzato dalla presenza di un giudice amministrativo, non completamente separato dall’esecutivo, che si occupa delle liti con l’amministrazione.
In Francia la regola di riparto tra giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria è stata affinata dalla giurisprudenza, che inizialmente ha fatto ricorso al criterio del servizio pubblico, riconducendo alla giurisdizione del giudice amministrativo tutte le controversie relative a questioni di servizio pubblico. Più di recente, invece, si è imposto il richiamo alla natura della disposizione, di diritto pubblico o privato, che deve essere applicata nel caso su cui il giudice è chiamato a pronunciarsi.
Accanto ai ricorsi per l’annullamento dell’atto, sono ammissibili ricorsi di piena giurisdizione, mediante i quali si richiede al giudice anche la condanna dell’amministrazione al pagamento di una somma a titolo di risarcimento.
Il modello francese fu progressivamente esteso in alcuni paesi dell’Europa continentale ed adattato ad alcuni paesi latinoamericani.
Negli Stati tedeschi, invece, vigeva il modello prussiano, caratterizzato dal profilo obiettivo della tutela, avente carattere di giurisdizione soggettiva. In Germania, la nascita degli istituti del contenzioso avvenne soltanto dopo la metà del 1800, dunque con ritardo rispetto alla Francia, e consentì di superare il modello precedente, caratterizzato dalla presenza di tribunali ordinari e dalla riserva all’amministrazione del potere di decidere i reclami relativi all’azione amministrativa.
Diverso è invece il modello monistico con prevalenza del giudice ordinario, ispirato ad una diversa visione del liberalismo e attuato nel sistema belga, ove la costituzione del 1831 istituì la giurisdizione unica, che influenzò profondamente il diritto italiano. Nel nostro paese, infatti, dopo l’unificazione si preferì superare il modello francese attraverso l’introduzione del giudice unico.
Attualmente sussiste una netta cesura tra sistema continentale, ad eccezione di quello belga, e modello inglese, caratterizzato dalla giurisdizione unica del giudice ordinario.
La tradizione liberale del potere, che affonda le sue radici nella Magna Charta, e la supremazia del Parlamento, superato il sistema dei giudici speciali che avevano operato fino agli avvenimenti di fine 600, non offrirono nel Regno Unito spazi sufficienti per la creazione di un regime specifico di giurisdizione per l’azione amministrativa.
Il controllo sull’amministrazione e sul governo si sviluppò come un controllo di legalità esercitato dal Parlamento, che si trovava in posizione di superiorità rispetto all’esecutivo. Di conseguenza, i rapporti tra privati amministrazione erano, e ancora oggi sono, tendenzialmente equiparati a quelli tra privati e assoggettati allo stesso diritto comune. Come corollario di questo modello, le corti ordinarie giudicano anche nella materia amministrativa.