In una prospettiva garantista, la disciplina del procedimento viene vista come un modo di attuazione e di rafforzamento del principio di legalità-garanzia: attraverso il procedimento, infatti, vengono sottoposti alla disciplina non soltanto il provvedimento finale ma anche tutti gli atti precedenti.
In questo caso, si guarda al procedimento in funzione della tutela giurisdizionale dei terzi nei confronti delle pubbliche amministrazioni, dovendo tener presente:
- che il sistema di tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione è incentrato sugli atti amministrativi;
- che possono ricorrere soltanto i soggetti i cui interessi sono toccati dall’atto impugnato e, quindi, che il ricorso è ammissibile solo contro atti esterni dell’amministrazione.
L’attività dell’amministrazione è costituita:
- da azioni materiali (es. attività svolte da un ufficio tecnico per la manutenzione di un bene);
- da una serie di dichiarazioni che costituiscono i c.d. atti amministrativi.
Tra tali atti, tuttavia, occorre distinguere tra:
- il provvedimento finale, che consiste in una decisione destinata ad avere effetti nei confronti di terzi;
- gli atti strumentali rispetto al provvedimento finale, che possono intervenire:
- prima della decisione (atti interni o endoprocedimentali);
- dopo la decisione (atti integrativi dell’efficacia).
Sebbene non sia possibile rivolgersi ad un giudice in mancanza di un provvedimento finale, le pubbliche amministrazioni sono tenute a rispettare anche le regole che riguardano la formazione degli atti diversi dal provvedimento.
Come detto, l’atto espressione della decisione finale viene normalmente chiamato provvedimento. In questo caso, tale termine ha un’accezione diversa da quella di atto autoritativo: mentre un atto autoritativo è l’atto finale di un procedimento, infatti, non tutti gli atti finali sono autoritativi.
La LPA (art. 3 co. 1), in particolare, utilizza la parola decisione come sinonimo di atto finale di un procedimento amministrativo.