I pubblici poteri, come abbiamo visto in precedenza, sono i soggetti principali dell’organizzazione pubblica, ma vi sono anche altri soggetti, altre organizzazioni pubbliche, in qualche modo collegate ai pubblici poteri e che esercitano compiti di amministrazione. Le pubbliche Amministrazioni sono organizzazioni e la maggior parte di esse sono persone giuridiche.
II termine “organizzazione” assume un duplice significato: da una parte come entità soggettiva (come organizzazione di governo della comunità), dall’altra come il risultato dell’organizzare, come modo di essere delle stesse, come regolazione interna in vista del raggiungimento di un fine. Ogni organizzazione sociale, e in modo particolare le organizzazioni politiche, necessitano di una organizzazione di governo al proprio interno, che ne regoli e governi, appunto, la vita.
L’organizzazione intesa quale governo della comunità, di cui ci occupiamo, e segnatamente lo Stato stesso, le regioni, età, rientra nel tipo “organizzazioni formali”, ossia quelle costituite in vista del raggiungimento di un fine preciso; e le organizzazioni formali sono “organizzazioni giuridiche”, in quanto costituite e disciplinate dal diritto. In tal senso, le organizzazioni pubbliche possono essere definite sistemi coordinati di uomini e mezzi appositamente predisposti dall’ordinamento per il perseguimento di determinati fini e per lo svolgimento di specifici compiti.
Le organizzazioni pubbliche sono previste dalla legge e disciplinate dal diritto pubblico; sono organizzazioni necessarie, in quanto essenziali per la cura degli interessi generali della collettività; sono inoltre rigide, in quanto ogni elemento organizzativo proprio di esse è oggetto di previsione normativa. Ciò è conseguenza del fatto che le organizzazioni pubbliche, a differenza di altre organizzazioni formali, sono costituite direttamente dalla legge per il perseguimento di interessi e fini sociali, e non autonomamente da gruppi di persone per il perseguimento di interessi propri. Si paria, a proposito delle organizzazioni pubbliche, di indisponibilità se non per legge (art. 97 Cost). Data la pluralità e ampiezza di fini ed interessi da perseguire, occorrono competenze differenziate e specializzate da parte di coloro che operano nell’ambito dell’organizzazione, e dunque occorre una pluralità differenziata di mezzi necessari allo svolgimento dei propri compiti.
Il criterio fondamentale per far fronte a queste esigenze è quello cd. della specializzazione del lavoro, in base al quale i compiti propri di un’organizzazione vengono distribuiti tra le diverse unità organizzative che compongono l’organizzazione, dotando ciascuna di dette unità di quelle risorse materiali ed umane necessarie per lo specifico compito ad essa affidato.
Ciascuna delle unità organizzative prende il nome di ufficio. Gli uffici sono, dal punto di vista funzionale, unità organizzative dotate di uomini e mezzi tra loro collegati e ordinati per assolvere ad un compito o ad una pluralità di compiti: ad una funzione predeterminata dall’ordinamento. E’ questo l’elemento che li accomuna, sebbene essi designino realtà tra loro diversissime per dimensioni, struttura, competenze e posizione nell’ambito dell’organizzazione di cui ciascun ufficio è parte.
Le organizzazioni pubbliche, nel nostro ordinamento, si configurano come persone giuridiche pubbliche, dotate della piena soggettività giuridica che spetta, come è noto, alle persone fisiche e alle persone giuridiche. Essa indica l’attitudine all’imputazione degli effetti giuridici e si identifica con la capacità giuridica, definita come la posizione generale del soggetto in quanto destinatario degli effetti giuridici. Ciò vuol dire che in capo al soggetto si costituiscono, modificano o si estinguono situazioni soggettive, diritti, obblighi, interessi legittimi e via dicendo. La capacità giuridica consiste nell’attitudine del soggetto ad essere titolare di rapporti giuridici ed è anche detta situazione giuridica soggettiva.
Il concetto di soggettività giuridica in senso proprio è riferibile ai soggetto-persona fisica, quale naturale destinatario delle norme e quindi degli effetti giuridici da esse prodotti. Tuttavia, nei moderni ordinamenti, vi è la tendenza al riconoscimento di alcune organizzazioni quali soggetti, nel caso della riferibilità ad esse di una serie di effetti.
Occorre, inoltre, ricordare che la-persona giuridica è una creazione dell’ordinamento giuridico e il suo esistere o meno, in determinate situazioni, dipende sempre e soltanto da norme positive che riconoscono oppure no, a determinate organizzazioni, la soggettività giuridica.
Per quanto riguarda le organizzazioni pubbliche, che direttamente ci interessano, va detto che la loro soggettività giuridica è un dato positivo indiscutibile e la loro identificazione come soggetti giuridici appare un’esigenza imprescindibile nell’attuale sistema di rapporti giuridici.
La soggettività giuridica, quale attitudine all’imputazione degli effetti giuridici conseguenti all’applicazione delle norme, è un’entità statica, nel senso che il destinatario di essi non deve fare alcunché, prescindendosi da qualsiasi sua azione. Ciò astrattamente, ma in realtà il soggetto persona fisica è per propria natura reattivo ai comandi dell’ordinamento, e li utilizza per il perseguimento dei propri fini; egli agisce mediante il compimento di atti giuridici, per i quali occorre la capacità di agire, che si acquista con la maggiore età, ed è capace di modificare, mediante manifestazioni di volontà, le situazioni giuridiche soggettive proprie o altrui.
Ma cosa accade per il soggetto persona giuridica, il quale manca dell’elemento della fisicità? In che modo, quindi, agisce per produrre effetti giuridici nella sfera soggettiva propria o altrui?
Essendo la persona giuridica una creatura dell’ordinamento, sarà l’ordinamento stesso a stabilire modi e forme attraverso le quali la persona giuridica diventa soggetto dinamico della realtà giuridica, esprimendo all’esterno la propria volontà produttiva di effetti.
L’ordinamento positivo stabilisce, a tale proposito, che la persona giuridica agisce mediante i suoi organi. Ma è bene spiegare tale affermazione.
Abbiamo visto in precedenza che le organizzazioni pubbliche, come tutte le organizzazioni formali, agiscono tramite gli uffici e quindi l’attività da essi compiuta è attività imputata all’organizzazione stessa. Più precisamente, si tratta dell’attività compiuta dagli, uomini preposti agli uffici, che utilizzano i mezzi loro assegnati.
Di particolare rilevanza è il problema dell’attività giuridica dell’organizzazione, vale a dire l’individuazione degli strumenti attraverso i quali essa compie atti produttivi di effetti.
Vengono in rilievo, a tale proposito, due istituti giuridici: la rappresentanza legale e il rapporto organico.
Quanto alla rappresentanza, l’azione della persona giuridica avviene tramite persone fisiche ad essa esterne; l’attività compiuta resta imputata al rappresentante, mentre gli effetti si imputano alla persona giuridica.
Quanto al rapporto organico, la persona giuridica agisce per il tramite dei suoi uffici che agiscono come organi della persona giuridica stessa. L’attività giuridica compiuta dall’organizzazione attraverso i suoi uffici è giuridicamente considerata attività della persona giuridica e ad essa direttamente imputata (art. 28 Cost.).
Nel nostro sistema positivo è riconosciuto sussistente il rapporto organico, in quanto le persone giuridiche agiscono attraverso i loro organi, per cui i danni derivati ai terzi in conseguenza dello svolgimento di attività per suo conto e nel suo interesse, sono imputati alla persona giuridica, la quale è responsabile con il suo patrimonio (salve le ipotesi in cui l’organizzazione risponde in solido con le persona fisiche agenti).
In conseguenza di quanto detto fin qui, occorre individuare, nell’ambito degli uffici delle organizzazioni dotale di personalità giuridica, quelli che hanno la qualità di organi, che denominiamo uffici-organi.
L’ufficio organo si caratterizza per la funzione che è ad esso attribuita, e cioè quella di compiere attività giuridica in senso proprio, consistente in fattispecie produttive di effetti. Esso si individua in base alla disciplina giuridica dell’organizzazione, vale a dire che è organo l’ufficio cui la legge o altra fonte competente abbia attribuito il compito di svolgere attività giuridica.