Lo stato sociale di diritto e le Pubbliche Amministrazioni: le costituzioni di “valori”

Il processo evolutivo dello Stato di diritto, dai modelli di stato legale sino al modello “costituzionale”, prosegue secondo una linea di sviluppo che coinvolge valori e istituti delineati nella Costituzione. In primo luogo si osserva come, mentre i modelli di stato legale si caratterizzano per una serie chiusa di (pochi) apparati amministrativi, i modelli di Stato sociale hanno una serie aperta e crescente di amministrazioni nazionali e locali. Il riconoscimento e la tutela costituzionale accordati ad una serie crescente di diritti sociali è il riflesso dei compiti positivi assegnati agli apparati amministrativi dalle moderne costituzioni di “valori”, poiché il riconoscimento di diritti sociali postula la mobilitazione di risorse umane, finanziarie ed organizzative. In definitiva la crescita della società civile determina la costituzionalizzazione di nuovi valori e diritti sociali, ed è proprio tale costituzionalizzazione ad avviare nuovi processi per l’organizzazione dei pubblici poteri. Si passa così da una costituzione di garanzia ad una costituzione di valori, anche se pure le amministrazioni pubbliche dello Stato sociale di diritto giocano un ruolo di custodia. Inoltre occorre chiarire in quale posizione si colloca il potere discrezionale delle amministrazioni pubbliche nello Stato di diritto in rapporto alla funzione di indirizzo politico, cioè al ruolo della legge. L’essenza profonda dello Stato di diritto è il principio di legalità che domina ogni atto esecutivo ed esclude ogni influsso politico sull’esecuzione delle leggi. Tuttavia il profilo differenziale tra stato legale e stato sociale di diritto è solo parziale, poiché nello stato sociale di diritto giungono a compimento e a maturazione definitiva percorsi e processi già visibili nella forma più elementare dello stato legale; tale profilo è costituito dal potere discrezionale che occupa lo spazio “abbandonato” dalla legge, per cui quanto maggiore è l’effetto di ritrazione della legge tanto maggiore sarà lo spazio conquistato dagli apparati amministrativi. Se questo è vero è proprio sul campo delle costituzioni di valori che la discrezionalità amministrativa ha celebrato i suoi maggiori trionfi: infatti, l’attività del costituente di porre vincoli al legislatore si risolve nel fatto che il legislatore sarà semplicemente sottoposto a stimoli di tipo orientativo, mentre sarà molto spesso l’amministrazione ad interpretare e a gestire sul campo i “valori” della costituzione. Tutto ciò non sminuisce il ruolo giocato dalla costituzione e soprattutto non neutralizza l’attività degli apparati politico amministrativi.