Le parti nel processo amministrativo

Concetti generali

Nel diritto processuale, per parti si intendono i soggetti titolari del potere di costituire rapporti processuali, allo scopo di ottenere una decisione del giudice. Sono, dunque, i soggetti, diversi dal giudice, nei confronti dei quali questi è investito della decisione sulla controversia.

Si può distinguere in:

1. Parte in senso formale, cioè parte come soggetto degli atti processuali, quindi colui che propone la domanda e colui nei cui confronti la domanda è proposta;
2. Parte in senso sostanziale, cioè la parte è presa in esame non soltanto come soggetto di atti processuali, bensì come destinataria degli effetti del processo e della sentenza.

Le parti sono i soggetti che entrano in un processo e, quindi, acquisiscono il ruolo di parti in senso formale.

In seguito possiamo distinguere in:

Parti necessarie 

1. Soggetto Ricorrente
2. Soggetto Resistente
3. Soggetto Controinteressato

Parti non necessarie

1. Soggetto interventore/interveniente
2. Soggetto cointeressato

1. Ricorrente: è una parte necessaria che introduce il processo e che propone il ricorso, avendo interesse all’annullamento o alla riforma di un provvedimento amministrativo.(si pensi al soggetto escluso dalla graduatoria di un concorso).

In questa fase è importante sottolineare gli aspetti dell‘interesse a ricorrere e la legittimazione a ricorrere:

• Interesse e legittimazione al ricorso sono elementi e condizioni necessarie per la corretta instaurazione del processo amministrativo;
• Spetta al giudice accertare la sussistenza di entrambi in capo al ricorrente per poter procedere all’esame della domanda.

 

Interesse a ricorrere

• Interesse proprio del ricorrente al conseguimento di una utilità o di un vantaggio attraverso il processo amministrativo;
• Caratteri dell’interesse a ricorrere devono essere:

o personalità: il risultato del vantaggio deve essere connesso direttamente al ricorrente;

o attualità: l’interesse deve sussistere al momento del ricorso;

o concretezza: l’interesse deve valutarsi con riferimento ad un pregiudizio concretamente verificatosi ai danni del ricorrente;

• Se nel corso del giudizio si verifica un mutamento tale da escludere il risultato vantaggioso per il ricorrente il ricorso diviene inammissibile per sopravvenuta carenza di interesse;
• In questo senso sono esclusi tutti gli atti che precludono l’esistenza di uno dei caratteri necessari dell’interesse a ricorrere:

• Atti preparatori
• Atti interni
• Atti non esecutivi
• Atti normativi
• Atti confermativi

 

Legittimazione a ricorrere

• Il ricorrente è legittimato a ricorrere in quanto titolare di una posizione soggettiva qualificata di interesse legittimo o diritto soggettivo;
• In alcuni casi eccezionali la legittimazione può essere costituita da una condizione formale prevista per legge (c.d. legittimazione ex lege) come nel caso della tutela degli interessi diffusi tutelabili in sede processuale da associazioni di settore, titolari di legittimazione ad agire ma non dell’interesse qualificato.

1. Resistente: propone il rigetto del ricorso avendo interesse che il provvedimento venga conservato. (ad esempio l’ente pubblico che indice il concorso).
2. Controinteressato : è il soggetto che ha un interesse uguale e contrario rispetto a quello del ricorrente e di conseguenza avrà interesse a che il provvedimento mantenga i suoi effetti (si pensi al soggetto vincitore del concorso).

Sono contraddittori formali. Due requisiti del contradditore:

• Titolare di una situazione di contro interesse (sostanziale); deve avere un vantaggio nella sua sfera giuridica;
• Individuato o individuabile dall’atto impugnato.

1. Interventori: sono parti eventuali e sono ammessi quelli adesivi ad adiuvandum o ad opponendum. Sono ammessi gli interventi litisconsortili e quelli principali solo se sono rispettati i termini di ricorso. Il soggetto che intenda intervenire ha l’obbligo di notificare l’atto alle altre parti nel domicilio eletto nel giudizio per poi depositarlo entro 20 giorni dalla data dell’ultima notifica.

La pubblica amministrazione come parte ricorrente

Parte ricorrente può essere anche la PA in alcuni casi di giurisdizione esclusiva, o quando il processo si svolge tra 2 soggetti pubblici.

 

La parte resistente

È parte necessaria, ma non vi è l’onere di comparire in giudizio (nel rito amministrativo non esiste la contumacia). Spesso sorgono difficoltà in merito all’individuazione della PA, sono così stati creati diversi criteri: È giusta parte solo quella che ha emanato l’atto finale

Ma talvolta anche quella che emana un atto che interviene nel corso del procedimento, ovvero assume un carattere vincolante per l’autorità preposta all’emanazione dell’atto finale

Per le attività di controllo, se tale controllo conduce all’annullamento dell’atto controllato, il ricorso è contro l’amministrazione controllante; se invece conduce all’emanazione dell’atto, il ricorso è contro l’amministrazione che ha emanato quel provvedimento.

Se una data funzione amministrativa è trasferita da una PA ad un’altra, è parte quella la cui funzione è stata trasferita, perché ha poteri di disposizione sull’atto impugnato.

Per quanto riguarda la legittimazione dello Stato, la chiamata deve essere effettuata nella persona del Ministro competente per la materia.

Per le altre amministrazioni sta in giudizio il soggetto che ne ha la rappresentanza per legge o per Statuto.

Se la parte resistente è un organo indiretto della PA (soggetto privato concessionario), in ogni caso non si tratta di una vera e propria eccezione, perché comunque è un soggetto pubblico, in quanto esercita poteri spettanti alla PA.

 

I controinteressati quali contraddittori formali

Coloro che traggono vantaggio nella loro situazione giuridica da un provvedimento, e che verrebbero lesi dall’annullamento di quest’ultimo (oppure coloro i quali hanno sollecitato l’autorità ad emettere il provvedimento). È contro interessato dunque chi ha interesse alla conservazione dell’atto.

È parte necessaria (altrimenti sarebbe violato il principio del contraddittorio), ma non sempre è presente. Il contro interessato si individua non solo quando è specificamente indicato nell’atto impugnato, ma anche quando è agevolmente identificabile dalla lettura di questo.

Il contraddittorio è integrato quando si notifica ad “almeno uno” dei contro interessati.

 

Il principio dell’integrità del contraddittorio e l’integrazione iussu iudicis

Il contraddittorio è assicurato dalla Cost. In diritto amministrativo interessa solo nel momento formale in cui si instaura il rapporto processuale.

Il principio del contraddittorio è rispettato se tutti i soggetti coinvolti sono messi nella condizione di poter partecipare al giudizio, perché il contraddittorio (effettivo) nel diritto amministrativo è solo eventuale.

Per la parte ricorrente, vi è l’obbligo di realizzare il contraddittorio “minimo”, che sarà poi eventualmente integrato con ordine del giudice (si tratta di un potere discrezionale? Per la dottrina è potere-dovere).

Anche se la dottrina spinge per riconoscere tra i possibili contro interessati anche quelli in senso sostanziale, ad oggi nella pratica si tiene conto solo di quelli in senso formale, ossia individuabili sulla base dell’atto. Il contraddittorio in diritto amministrativo, dunque, palesa evidenti limiti.

I contro interessati formali hanno più facile accesso al giudizio, anche se poi per quelli in senso sostanziale vi sono maggiori aperture per quanto riguarda l’appello.

I contro interessati che volessero partecipare in primo grado devono ricorrere all’intervento volontario (chi ha interesse può intervenire).

Per l’appello vi sono aperture ai contro interessati sostanziali che, pur non avendo partecipato al giudizio di primo grado, hanno interesse al mantenimento dell’atto.

 

Il controinteressato sostanziale

Parti non necessarie nel processo amministrativo sono tutti quei soggetti che prendono parte al giudizio, diversi dal ricorrente, dal resistente ed al controinteressato formale. Il tema del controinteressato in senso sostanziale è destinato ad acquisire rilevanza maggiore quando si consideri l’ambito delle materie di giurisdizione esclusiva, dove il giudizio non ha necessariamente carattere impugnato odio e può dunque mancare la possibilità di ancorarsi al criterio formale della individuabilità sulla base del provvedimento impugnato.

Il controinteressato sostanziale non accede al processo in e regole processuali dettate per il controinteressato in senso formale, parte necessaria, ma non gli è comunque del tutto preclusa la possibilità di partecipare nel processo attraverso altri meccanismi processuali. Per il primo grado può ricorrere allo strumento dell’intervento volontario, mentre maggiori aperture si riscontrano in tema di legittimazione ad appellare, possibile per tutti coloro che, anche se non siano stati propriamente controinteressati nel giudizio di primo grado, o che abbiano partecipato in qualità di interventori volontari, abbiano tuttavia un apprezzabile interesse al mantenimento dell’atto impugnato.

 

I cointeressati

Sono soggetti titolari di un interesse della stessa natura di quello del ricorrente.

Non sono parti necessarie, perché la legge istitutiva dei TAR indica come contraddittori necessari i contro interessati ai quali l’atto si riferisce. Non nomina i cointeressati.

Non vi sono quindi ipotesi di litisconsorzio necessario dal lato attivo, tranne che in tema di giurisdizione esclusiva, quando una decisione non può pronunciarsi che nei confronti di più parti (in questo caso vi è l’obbligo di integrare il contraddittorio).

Tale disciplina deriva dal fatto che il non partecipare al giudizio non provocherebbe al cointeressato un danno maggiore rispetto al provvedimento che non ha impugnato. Quindi i cointeressati partecipano al giudizio solo se propongono autonoma impugnativa contro il provvedimento lesivo.

L’intervento, per la giurisprudenza, è da escludere se è usato per eludere il termine di decadenza, ma se è effettuato nei limiti, è ammesso per ragioni di economia processuale (ma in questo caso l’interventore non può ampliare il thema decidendum).

 

La difesa in giudizio delle parti

Vi è l’obbligo per le parti private di farsi assistere da un avvocato patrocinato alle giurisdizioni superiori.

La procura può essere conferita ad litem (per una sola causa) o ad lites (per una serie di cause).

Il conferimento deve avvenire con atto pubblico, scrittura privata autenticata o procura in calce al ricorso.

La procura si può estinguere volontariamente per revoca o rinuncia. Non si produce per questo interruzione di processo.

È previsto il gratuito patrocinio per i non abbienti, e le spese processuali sono a carico dello Stato per quanto riguarda le controversie di lavoro.

Anche per la PA è necessario un avvocato, e di solito si tratta dell’Avvocatura dello Stato (ma ogni amministrazione è dotata comunque di una propria struttura legale interna della quale può servirsi).