Definiti i caratteri dei tipi e delle relazioni e individuati i principi regolatori dell’organizzazione, si passa ora all’esame dei modelli prevalenti, iniziando da quello dell’organizzazione ministeriale.
I ministeri sono uffici complessi, dotati di personale e mezzi propri, che operano in settori di intervento omogenei. Essi si diversificano in ordine ai tipi di funzioni, alle soluzioni strutturali, interne e periferiche, alle dimensioni ed alla disciplina. Per questa ragione, quello dell’amministrazione ministeriale non è un sistema di eguali.
Tendenzialmente in tutti i ministeri ricorrono tre caratteri. Innanzitutto,
– il vertice è mutuato dal governo, poiché, a norma dell’an. 95, c. 1, cost., a capo dell’apparato amministrativo viene posto il ministro, membro del Consiglio dei ministri.
– In secondo luogo, i poteri del ministro e del ministero sono identici, perché il primo opera nei limiti delle attribuzioni del secondo.
– Infine, l’organizzazione interna è di tipo divisionale, in quanto le unità elementari vengono progressivamente aggregate, sulla base di esigenze funzionali, in uffici intermedi (di solito, denominati ‘divisioni’) e questi, a loro volta, in uffici generali (a seconda dei casi, denominati ‘dipartimenti’, ‘direzioni’ e ‘servizi’), in molti casi ordinati dal centro alla periferia.
Questi tre caratteri, peraltro, non vanno intesi in termini assoluti, perché subiscono numerose eccezioni e varianti. Dunque, similmente a quanto si verifica nei rispetti del disegno organizzativo dei pubblici poteri in generale, anche in quello ministeriale si riscontra ora una marcata difformità.
L’ordinamento dei ministeri
L’ordinamento dei ministeri è disciplinato dai d.lg. n. 300/1999 e n. 303/1999, nonché dai d.l. n. 217/2001, n. 343/2001 e n. 181/2006.
Con il d.lg. n. 300/1999 è stata riformata l’organizzazione ministeriale, delineandone un nuovo assetto, il decreto ha operato in tre diverse direzioni.
Innanzitutto, si è operata una riduzione degli apparati ministeriali. I ministeri da diciotto sono stati ridotti a dodici; sono state limitate le singole unità di comando, identificandole con precisione (segretariati generali, dipartimenti, direzioni generali); si è sancito il principio della flessibilità nell’organizzazione, stabilendo — salvo che per quanto attiene al numero, alla denominazione, alle funzioni dei ministeri ed al numero delle loro unità di comando — un’ampia delegificazione in materia.
In secondo luogo, sono state istituite dodici agenzie (sei delle quali con personalità giuridica), con funzioni tecnico-operative che richiedono particolari professionalità e conoscenze specialistiche, nonché specifiche modalità di organizzazione del lavoro (ad esempio, nei settori della protezione civile, della formazione e della istruzione professionale, dei trasporti terrestri e delle infrastrutture o della protezione dell’ ambiente e dei servizi sociali).
In terzo luogo, si è provveduto alla concentrazione degli uffici periferici dell’amministrazione statale. In particolare, si è previsto che, a completamento della trasformazione in senso autonomista dello Stato, in periferia, accanto ad amministrazioni specializzate che operano nei settori della sicurezza, della difesa, della finanza, della giustizia, della scuola e dei beni culturali, vengano istituite strutture a carattere generale, attraverso la trasformazione delle prefetture in uffici territoriali del governo.
Insieme alla riforma dell’organizzazione dei ministeri, peraltro, si è proceduto anche a quella della Presidenza del Consiglio dei ministri, che è strettamente collegata. Con il d.lg. n. 303/1999, In particolare, sono state previste l’individuazione delle funzioni tipiche e proprie della Presidenza del Consiglio dei ministri (ad esempio, rapporti del governo con il Parlamento, con gli organi costituzionali, con le istituzioni europee e con le autorità locali; elaborazione dell’indirizzo politico generale; coordinamento dell’attività normativa e amministrativa), la riallocazione delle funzioni eterogenee e spurie presso le amministrazioni di settore (ad esempio; in materia di turismo, di aree urbane, di diritti d’autore e di pr6prietà letteraria, di affari sociali) e la determinazione di regole di organizzazione e di funzionamento degli uffici (ad esempio, affermazione di una piena autonomia organizzativa, regolamentare e finanziaria).
In definitiva, la riforma è stata attuata in modo frammentario, sicché il principale obiettivo che si voleva perseguire, cioè il passaggio da una situazione di frammentazione delle strutture ministeriali ad una situazione di fusione, ai fini della loro diminuzione, nella sostanza è stato disatteso e contraddetto.
I singoli ministeri e la Presidenza del Consiglio dei ministri
Attualmente, i ministeri sono diciotto. Ad essi, però, vanno aggiunti quantomeno il Dipartimento della funzione pubblica e quello per il coordinamento delle politiche comunitarie.
Vi sono, innanzitutto, quattro ministeri che esercitano compiti di ordine e di indirizzo:
– il Ministero degli affari esteri (che attende ai rapporti internazionali),
– il Ministero dell’interno (che ha attribuzioni molto differenziate: la principale riguarda la pubblica sicurezza),
– il Ministero della giustizia (che si occupa prevalentemente dell’amministrazione degli organi giudiziari, svolgendo anche le funzioni dell’ufficio di Guardasigilli) e i
– l Ministero della difesa (che è preposto alla gestione delle forze armate). Ad altri sei ministeri sono affidate funzioni di natura economico-finanziaria:
– al Ministero dell’economia e delle finanze (che provvede essenzialmente alla politica di gestione della spesa, di bilancio e fiscale, nonché delle entrate finanziarie dello Stato),
– al Ministero dello sviluppo economico (che esercita le attribuzioni in materia di industria, commercio e artigianato),
– al Ministero del commercio internazionale (che cura le politiche per la competitività internazionale)
– al Ministero delle comunicazioni (che è preordinato al settore delle poste e delle telecomunicazioni),
– al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (che svolge funzioni di cura delle relazioni internazionali, di partecipazione alla elaborazione delle politiche comunitarie e di definizione delle politiche nazionali) e
– al Ministero del lavoro e della previdenza sociale (che è competente in materia di lavoro e di previdenza sociale).
Un gruppo di cinque ministeri, poi, opera nel campo sociale e culturale:
– il Ministero dell’istruzione e quello dell’università e della ricerca (che amministrano il sistema formativo pubblico — scuola e università — e la ricerca scientifica e tecnologica),
– il Ministero dei beni e delle attività culturali (che assicura la tutela, la promozione e la valorizzazione del patrimonio culturale e si occupa anche di spettacolo),
– il Ministero della salute (competente in materia sanitaria) e
– il Ministero della solidarietà sociale (titolare delle politiche sociali e di compiti di vigilanza sui flussi di entrata dei lavoratori extracomunitari).
Infine, vi sono tre ministeri che agiscono nel settore delle infrastrutture e dei servizi:
– il Ministero delle infrastrutture (che si occupa della politica delle opere pubbliche),
– il Ministero dei trasporti (che cura le politiche riguardanti la navigazione e i trasporti) e
– il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio (che sovraintende alla promozione, alla conservazione e al recupero delle condizioni ambientali e del patrimonio naturale nazionale, nonché alla politica territoriale).
Al vertice di ciascun ministero sono collocati organi politici: ministri e, eventualmente, vice ministri (che sono stati istituiti dalla 1. n. 81/2001). Tali organi si avvalgono di uffici di diretta collaborazione, con funzioni di supporto e di raccordo con l’amministrazione (gabinetto, ufficio legislativo, ecc.). Non può essere assimilata ad un ministero la Presidenza del Consiglio dei ministri, ha una articolazione in dipartimenti ed uffici posti alle dipendenze del Segretariato generale, con l’eccezione di quelli che di volta in volta vengono affidati a ministri senza portafoglio. L’assetto interno, peraltro, è variabile: infatti, il Presidente del Consiglio dei ministri, con proprio decreto, può istituire altre unità organizzative per l’esercizio di compiti espressamente previsti dalla legge.
Alla Presidenza del Consiglio dei ministri fanno capo, sotto il profilo organizzativo, organi consultivi e di controllo, quali l’Avvocatura dello Stato, il Consiglio di Stato (cap. XII, par. 3.1) e la Corte dei conti (cap. X, par. 4.3), ed enti pubblici nazionali, come il Consiglio nazionale delle ricerche — Cnr e l’Istituto nazionale di statistica — Istat.