Fase preparatoria

I compiti del responsabile sono collegati alle diverse fasi in cui si è soliti ripartire il procedimento:

1. fase preparatoria;
2. fase decisoria;
3. fase integrativa dell’efficacia.

 Alla fase preparatoria appartengono due sub-fasi:

a) l’iniziativa;

b) l’istruttoria.

 Iniziativa (a)

L’iniziativa può essere:

• di parte, qualora l’amministrazione sia obbligata a svolgere un procedimento per il quale è stata presentata una domanda da parte di un privato (c.d. istanza di parte);
• di ufficio, qualora l’amministrazione sia obbligata a svolgere un procedimento in forza di un rapporto o di una richiesta inviata da un altro ufficio (c.d. iniziativa di ufficio).

 All’avvio del procedimento, comunque, qualora non sussistano ragioni di impedimento (es. esigenze di celerità), il responsabile deve dare comunicazione (art. 6 lett. d):

• ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento è destinato a produrre effetti diretti;
• ai soggetti ai quali il provvedimento possa arrecare pregiudizio (art. 7).

La comunicazione deve essere personale, tuttavia, qualora questa modalità sia impossibile o risulti particolarmente gravosa per l’elevato numero dei destinatari, è previsto il ricorso ad alcune forme di pubblicità stabilite dall’amministrazione (art. 8).

La comunicazione deve contenere le indicazioni necessarie per rendere effettivamente possibile la partecipazione (es. oggetto del procedimento, responsabile, data in cui il procedimento dovrebbe concludersi). Sull’applicazione di queste norme non mancano incertezze, la cui risoluzione dipende soprattutto dalla funzione che si attribuisce alla comunicazione di avvio del procedimento. Dopo le modifiche del 2005 (art. 21 octies), peraltro, la stessa LPA ha escluso che la violazione delle norme sulla comunicazione dell’avvio del procedimento possa sempre avere come conseguenza l’annullamento della decisione conclusiva.

 Le norme sull’avviso dell’avvio non trovano applicazione nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione (art. 14. LPA), ossia degli atti per i quali è escluso anche l’obbligo di motivazione.

 Istruttoria (b)

Nella fase istruttoria il responsabile (art. 6 lett. a e b):

• accerta e valuta le condizioni (soggettive o oggettive) di ammissibilità, i requisiti di legittimazione e i presupposti ritenuti rilevanti per l’emanazione del provvedimento;
• chiede il rilascio delle dichiarazioni o la loro rettifica, qualora esse si dimostrino erronee o incomplete;
• acquisisce i documenti in possesso della pubblica amministrazione che attestano fatti o stati rilevanti;
• accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti necessari;
• richiede ad altri organi della pubblica amministrazione o ad enti pubblici dotati di capacità tecnica equipollente le valutazioni tecniche necessarie;
• acquisisce i pareri obbligatori, che di norma devono essere resi entro un termine definito (quarantacinque giorni).

L’attività istruttoria condotta dal responsabile del procedimento non può considerarsi come un’attività di rilievo puramente interno: l’art. 6 lett. e della LPA, infatti, dispone che, ove la competenza a prendere la decisione conclusiva del procedimento appartenga ad un organo diverso dal responsabile, quest’ultimo deve indicare espressamente i motivi per i quali eventualmente si discosti dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile.

 Partecipazione degli interessati (art. 9 e 10)

L’istruttoria ha un’importanza fondamentale anche perché in questa fase vengono acquisiti gli interessi rilevanti, attraverso la partecipazione al procedimento dei loro titolari. La comunicazione dell’avvio del procedimento, infatti, è prevista proprio per rendere possibile la partecipazione degli interessati mediante il c.d. intervento nel procedimento. Il procedimento, in definitiva, è la sede in cui i diversi interessi rilevanti per la decisione hanno modo di manifestarsi e di essere confrontati prima dell’emanazione del provvedimento.

I soggetti interventori ha diritto:

• di prendere visione degli atti del procedimento, salvi i limiti previsti per il diritto di accesso;
• di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.

Tale obbligo di valutazione, chiaramente, non significa che l’amministrazione debba adeguarsi a quanto proposto, ma soltanto che, in caso di decisione difforme, la motivazione deve considerare specificamente quanto proposto.

 Nei provvedimenti ad istanza di parte, coloro che hanno richiesto il provvedimento hanno diritto di presentare per iscritto ulteriori osservazioni e documenti prima della formale adozione di un provvedimento negativo da parte dell’amministrazione. L’organo competente, quindi, prima di adottare il provvedimento negativo, deve comunicare tempestivamente i motivi che ostano all’accoglimento della domanda degli interessati, i quali hanno dieci giorni di tempo per il loro eventuale nuovo intervento (art. 10 bis). In questo modo, l’ordinamento assicura agli interessati un livello altissimo di garanzie e ciò non soltanto in relazione alle libertà e alle proprietà, ma anche con riferimento ad interessi di minore importanza.

Resta tuttavia da vedere quale sia l’effettivo ambito di operatività della nuova disposizione, fermo restando che ne è esclusa espressamente l’applicazione con riguardo alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale .

 Qualora sia opportuno effettuare un esame contestale dei vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento, l’amministrazione procedente indice una conferenza di servizi, ossia una riunione cui sono invitate tutte le amministrazioni competenti a curare i diversi interessi pubblici rilevanti (art. 14 co. 1).