Gli elementi fondamentali delle funzioni sono quattro: la materia, i fini, le attribuzioni, i destinatari. Senza una considerazione di insieme di tutti questi elementi, non è possibile comprendere i caratteri delle funzioni.
– La materia indica il campo o ambito di intervento della funzione, come definito dalla legge: ad esempio, la legge italiana attribuisce alla pubblica amministrazione compiti relativamente all’agricoltura, distinguendo, però, tra attività di tutela e attività di produzione;
– Con il termine attribuzione ci si riferisce al complesso di compiti conferiti all’amministrazione dalle norme in ordine ad una materia (” policy ” nella terminologia inglese). Ad esempio, in materia di istruzione, vi sono amministrazioni che provvedono direttamente all’erogazione dei servizi scolastici ed altre che svolgono attività di controllo nei confronti di istituti privati: dunque, nella stessa materia, si riscontrano soggetti pubblici che svolgono compiti diversi;
– Fine è lo scopo complessivo, nel senso che non riguarda ogni singolo atto: ad esempio, quello di assicurare l’istruzione obbligatoria e gratuita, a carico delle amministrazioni centrali, sino al compimento della scuola dell’obbligo, è un fine regolato soltanto a partire dal 1962.
– Più complessa è l’identificazione dei destinatari che, secondo il prevalente orientamento, coincidono con quanti chiedono una prestazione all’amministrazione (da qui l’idea che i cittadini abbiano un interesse oppositivo). Con l’affermazione dello Stato regolatore, si è creato un rapporto trilaterale tra autorità pubblica, soggetti regolati e soggetti protetti dall’intervento regolativi. L’individuazione dei destinatari delle funzioni amministrative è operazione importante: ad esempio, è utile per stabilire i soggetti legittimati a partecipare ai procedimenti amministrativi e a impugnare i provvedimenti finali.