Questa funzione si è sviluppata a partire dalla prima metà del ventesimo secolo. Lo Stato è intervenuto nei diversi settori produttivi (agricoltura, industria, etc) per porre rimedio a situazioni di crisi o per sostenere lo sviluppo di determinate attività.
Tali interventi sono ora fortemente ridotti dal Diritto comunitario, mentre sempre maggiore importanza rivestono le attribuzioni di tipo regolativo.
Un’altra funzione che riguarda trasversalmente tutti i settori dell’economia e quella della tutela della concorrenza.
L’agricoltura
II settore dell’agricoltura è stato forse il primo ad essere oggetto di un organico intervento pubblico nell’economia, diretto alla regolamentazione di attività e rapporti e al sostegno delle imprese agrarie. Oggi, la materia è in larga misura retta dal diritto comunitario. Gli art. 32-38 tr. Ce disciplinano sia il mercato dei prodotti agricoli sia le politiche agricole. Si dispone che il mercato comune comprende l’agricoltura e il commercio dei prodotti agricoli e si consente la parziale sottrazione dello stesso alle norme della concorrenza. Quindi, si stabilisce che il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune per i prodotti agricoli devono essere accompagnati dall’instaurazione di una politica agricola comune.
Le finalità sono le seguenti: incrementare la produttività dell’agricoltura, assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, stabilizzare i mercati, garantire gli approvvigionamenti, assicurare prezzi ragionevoli ai consumatori.
Si noti che il nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione non menziona la materia dell’agricoltura. In via di principio, dunque, essa costituisce oggetto di potestà legislativa esclusiva delle regioni. In base alla legislazione vigente, tuttavia, lo Stato svolge tuttora compiti importanti. Spetta altresì allo Stato riconoscere gli organismi nazionali di certificazione e svolgere i compiti amministrativi relativi agli accordi interprofessionali di dimensione nazionale, alla dichiarazione di eccezionali avversità atmosferiche, alla prevenzione e repressione delle frodi nella preparazione e nel commercio dei prodotti ad uso agroalimentare (art. 2, d.lgs. n. 143/1997). Del resto, la complessa organizzazione dei mercati agricoli è articolata su più livelli. Gli organi dell’Unione europea definiscono gli interventi. La loro gestione è poi affidata a organismi nazionali (in Italia, l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura – Agea). Questi sono responsabili nei confronti dello Stato, ma sono funzionalmente legati all’Unione stessa. Altrettanto complessa è la strumentazione di carattere finanziario e monetario. In questo quadro, dunque, l’ambito della disciplina e delle competenze nazionali è notevolmente ridotto.
Al Ministero per le politiche agricole e forestali opera nelle due grandi aree funzionali dell’agricoltura e della pesca e della qualità dei prodotti agricoli e dei servizi.
Nell’ambito della prima, il Ministero è preposto, tra l’altro, agli adempimenti relativi al Fondo europeo di orientamento e garanzia in agricoltura – Feoga, compresa la verifica delle regolarità delle relative operazioni (cui è preposta l’Agea); nonché al riconoscimento e alla vigilanza sugli organismi pagatori (la cui istituzione è affidata alle regioni) previsti dalla normativa comunitaria. Nell’ambito della seconda, assumono ulteriore rilevanza i compiti relativi allo sviluppo dell’agricoltura biologica, della produzione ecocompatibile, alla valorizzazione dei prodotti agricoli e ittici, all’elaborazione del codex alimentarius (art. 33, d.lgs. n. 300/1999).
Anche nel settore alimentare si registra un crescente intervento diretto dell’Unione europea. Il reg. Ce n. 178/2002 ha stabilito i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, ha istituito l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e ha fissato le procedure di tutela.
Nell’ordinamento italiano, il ” sostegno all’innovazione per i settori produttivi ” è materia di legislazione concorrente tra Stato e regioni. Con riferimento all’industria e alle attività produttive, la Costituzione italiana individua come materia di legislazione concorrente il ” sostegno all’innovazione per i settori produttivi ” (art. 117, c. 3, cost.). Una definizione più compiuta della materia si trova, comunque, nell’art. 17, d.lgs. n. 112/1998, ove si chiarisce che le funzioni amministrative relative alla materia ” industria ” comprendono qualsiasi attività imprenditoriale diretta alla lavorazione e alla trasformazione di materie prime, alla produzione e allo scambio di semilavorati, di merci e di beni anche immateriali e le relative attività strumentali.
L’industria
Nel settore dell’industria e delle attività produttive, l’istituzione di appositi ” sportelli unici ” spetta ai comuni. Nell’ambito delle loro funzioni amministrative in materia, essi, attraverso l’istituzione di appositi ” sportelli unici “, provvedono alle funzioni amministrative di controllo concernenti ” la realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi “.
Allo Stato, invece, spettano compiti prescrittivi, certificativi, regolativi, direttivi, attraverso una pluralità di strumenti di sovvenzione e di ausilio finanziario alle attività di rilievo strategico e nazionale. Alle regioni, infine, competono le erogazioni della parte restante dei contributi pubblici.
Le misure di incentivazione agevolano non soltanto le imprese destinatarie, ma l’intero territorio nel quale esse operano. Tutto ciò impone una programmazione degli obiettivi prioritari attraverso procedure rapide, efficaci e trasparenti. Queste sono ora disciplinate dal d.lgs. n. 123/1998, che individua a tale scopo tre procedure: automatica, valutativa e negoziale. Si prevedono, inoltre, il censimento e la gestione informatica di una banca dati sugli aiuti pubblici: lo scopo è garantire il rispetto del divieto di cumulo delle agevolazioni previsto dalla legislazione nazionale e comunitaria (art. 14, legge n. 57/2001).
La vigilanza sui mercati finanziari
I mercati finanziari sono tuttora divisi nei tre settori tradizionali: bancario, mobiliare, assicurativo.
I confini tra i mercati finanziari vanno attenuandosi: imprese bancarie ed assicurative sono presenti sui mercati dei valori mobiliari; sono offerti servizi misti o ibridi; le reti di distribuzione si unificano. Diventa possibile, quindi, stabilire anche un diverso criterio di riparto delle competenze amministrative, fondato non sulla distinzione dei mercati e dei relativi operatori, ma sulle finalità della vigilanza.
A tal fine si evidenzia che a ciascuno dei tre settori corrisponde un diverso tipo di operatore ed un diverso organo di controllo (banca d’italia, consob, isvap)
Inoltre i mercati finanziari sono sempre più integrati a livello internazionale. Per questa ragione, l’Unione europea ha emanato regolamenti e direttive, allo scopo di garantire la libera circolazione dei servizi e dei capitali (art. 56 ss. tr. Ce). Ciò ha trasformato il regime dell’entrata nel settore, la disciplina dell’attività, le finalità della vigilanza. Le autorità pubbliche sono chiamate a esercitare i propri poteri ” in armonia con le disposizioni comunitarie ” e a collaborare tra loro, sia a livello nazionale, sia a livello europeo. Le funzioni di vigilanza sugli enti creditizi e sulle altre istituzioni finanziarie possono essere assegnate alla Banca centrale europea (art. 105, par. 6, tr. Ce).
Gli interessi tutelati dalla funzione di vigilanza sui mercati finanziari sono fondamentalmente due: la stabilità degli intermediari; la trasparenza e la correttezza nella sollecitazione e nella gestione del pubblico risparmio. Trova così attuazione un’esplicita direttiva costituzionale: quella secondo cui ” la Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito ” (art. 47 cost.; ” tutela del risparmio e mercati finanziari ” sono altresì individuate come materie di legislazione esclusiva dello Stato dall’art. 117, c. 2, lett. e, cost.). Per queste ragioni, per ciascuno dei mercati finanziari, sono stabilite le regole fondamentali relative alle operazioni ammesse e ai prodotti che possono essere scambiati; inoltre, sono disciplinate le condizioni di crisi, per evitare la propagazione di danni che colpiscano i risparmiatori, i creditori, gli assicurati, le persone di cui si sia raccolto il risparmio.
Tutela della concorrenza
La funzione di tutela della concorrenza è relativamente recente. È istituita dalla legge n. 287/1990, che ne attribuisce la cura ad un’apposita autorità indipendente, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato – Agcm. La disciplina nazionale, peraltro, si innesta su quella comunitaria, contenuta negli art. 81 ss. tr. Ce. La legge nazionale si applica in tutti i casi ” che non ricadono nell’ambito di applicazione della normativa comunitaria ” e va interpretata ” in base ai principi dell’ordinamento delle Comunità europee in materia di disciplina della concorrenza “. Inoltre, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, quando ritenga che un caso al suo esame non rientri nell’area di applicazione della legge nazionale, ne informa la Commissione europea e, in caso, sospende l’istruttoria avviata (art. 1, legge n. 287/1990).
La concorrenza assurge poi a valore esplicitamente protetto nel nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione: le norme a tutela della concorrenza rientrano nella potestà legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, c. 2, lett. e, cost.). Questa anzi, secondo la giurisprudenza costituzionale, comprende ” interventi regolativi, la disciplina antitrust e misure destinate a promuovere un mercato aperto e in libera concorrenza “.
Nella disciplina nazionale della concorrenza, le condotte imprenditoriali da valutare al fine di assicurare il rispetto delle norme antitrust consistono in intese restrittive della libertà di concorrenza, abusi di posizione dominante e operazioni di concentrazione. Le intese limitative della concorrenza e l’abuso di posizione dominante sono direttamente vietati dalle norme. Per le operazioni di concentrazione, invece, è prevista una comunicazione all’Autorità garante della concorrenza e del mercato e una valutazione di quest’ultima, per accertare ” se comportino la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sul mercato nazionale in modo da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza “. Nei primi due casi, pertanto, l’Autorità procede, in forme contenziose, ad accertare la violazione o meno dei divieti: in caso positivo, ordina la cessazione delle condotte lesive ed applica sanzioni pecuniarie. Nel terzo, vi è una procedura autorizzatoria, che si può concludere anche con un atto di assenso condizionato.
Per assicurare il rispetto delle norme antitrust, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato deve valutare condotte imprenditoriali consistenti in intese restrittive della libertà di concorrenza, abusi di posizione dominante e operazioni di concentrazione. Non vi è, dunque, esercizio di potere discrezionale, ma un giudizio sulla violazione di norme, a garanzia di diritti e libertà costituzionali.