Gli atti di indirizzo per l’attività amministrativa coincidono solo parzialmente con le fonti del diritto: vi sono atti di indirizzo che non sono atti-fonte e, allo stesso modo, non tutte le fonti del diritto contengono atti di indirizzo per le amministrazioni pubbliche.
La Costituzione, indicando quelli che possono considerarsi gli interessi pubblici preminenti, può essere considerata l’atto di indirizzo politico fondamentale del nostro ordinamento nazionale. Considerando la Costituzione sotto questo profilo, in particolare, si può notare come rilevino in tal senso proprio le prime disposizioni:
- i diritti inviolabili dell’uomo, sociali e economici, dei quali si impone il riconoscimento e la garanzia;
- la solidarietà politica, economica e sociale, doveri inderogabili dei quali si deve richiedere l’adempimento (art. 2 co. 1);
- la necessità di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini (art. 3 co. 2).
Per valutare correttamente la rilevanza della Costituzione quale atto di indirizzo politico, comunque, si deve tener conto di due particolari elementi:
- che, soprattutto dopo le recenti modifiche, anche nei Trattati europei sono indicati dei fini sociali da raggiungere (es. art. 2 del Trattato: elevato livello di occupazione e di protezione sociale );
- che si pongono problemi di compatibilità tra norme costituzionali e norme primarie comunitarie (es. concorrenza).
Considerando la Costituzione non come atto di indirizzo ma come fonte del diritto, non occorre soffermarsi sulla sua preminenza sulle altre fonti nazionali. Deve invece essere sottolineato che:
- gli atti amministrativi non possono evitare di conformarsi alle leggi, anche se eventualmente ritenute incostituzionali. Soltanto il giudice che ritenga incostituzionale una legge sulla cui base egli debba risolvere una controversia può sospendere il giudizio richiedendo una decisione della Corte costituzionale;
- il principio della legalità-garanzia (da cui discende il principio di tipicità degli atti amministrativi) si fonda sul meccanismo delle riserve di legge previsto dalla Costituzione a tutela delle libertà e del patrimonio dei cittadini