Generalità
La programmazione economico-finanziaria dello Stato si concretizza in un’attività chiamata manovra annuale di correzione della finanza pubblica e cioè una serie di attività ed atti posti in essere dal complesso Governo-Parlamento concernenti la valutazione macroeconomica, la definizione di obiettivi e di strumenti per raggiungerli e una verifica a consuntivo degli eventuali scostamenti.
Le diverse basi della programmazione economica e finanziaria
Il DPEF. Documento di programmazione economico-finanziaria
Il documento di programmazione economico-finanziaria è lo strumento con cui il Governo indica i criteri per la formazione del bilancio annuale e pluriennale, fornisce al Parlamento un’anticipazione delle linee guida per la futura gestione e anticipa le scelte politiche che verranno riprese nei disegni di legge successivamente presentati. Non è un atto legislativo ma un atto proprio del Governo predisposto dal Ministro dell’Economia e delle Finanze e trasmesso al Parlamento entro il 30 Giugno di ogni anno. Esso contiene le variazioni rispetto agli obiettivi prefissati nei precedenti DFEF, la valutazione dell’evoluzione economica internazionale, l’individuazione dei parametri economici di previsione dei flussi di entrata e spesa, gli obiettivi macroeconomici e di PIL e fabbisogno del settore statale, nonché di fabbisogno complessivo, le conseguenti regole di variazione di entrate e spese ed i cd.disegni di legge collegati, riferiti al periodo compreso nel bilancio.
Il bilancio
Il bilancio è invece una legge formale, predisposto dal Governo con cadenza annuale ed è sottoposto all’approvazione delle Camere. Inoltre non può determinare nuovi tributi o spese (vigono i principi dell’annualità e dell’integrità, cioè tutte le spese devono essere iscritte senza alcuna riduzione). Si distingue tra bilancio consuntivo (rendiconto), che riguarda le operazioni effettivamente realizzate e il bilancio preventivo che a sua volta si distingue in pluriennale (b.p. a legislazione vigente, che proietta le politiche di entrata e di spesa in base alla normativa vigente integrata con gli effetti che si vogliono produrre con la finanziaria ed i collegati e b.p. programmatico, sulla base delle ipotesi di crescita delle variabili macroeconomiche) e annuale (di competenza, previsione di spese ed entrate, e di cassa, spese ed entrate effettive) che ha sostanzialmente funzione autorizzatoria, poiché le somme iscritte a bilancio rappresentano il limite massimo entro cui il Governo può operare. Nel 1997 è entrata in vigore la riforma Ciampi, con la quale il bilancio è strutturato per funzioni obiettivo e unità previsionali di base ed è costituito dallo stato di previsione delle entrate e dagli stati di previsione delle spese, ciascuno accompagnato da un allegato tecnico e da una nota preliminare.
Le entrate sono divise in titoli, upb, categorie e capitoli, mentre le spese sono divise in funzioni obiettivo, upb e capitoli. Il Parlamento si limita all’approvazione delle unità revisionali di base, mentre la suddivisione delle risorse in capitoli di spesa avviene ad opera del Ministro dell’Economia e delle Finanze senza necessaria approvazione parlamentare (separazione tra responsabilità politica ed amministrativa). Prima per la variazione delle poste iscritte a bilancio era necessaria una nuova legge, ora invece una proposta del dirigente ed un decreto del Ministro. Il bilancio presenta inoltre degli indicatori di sintesi (saldi): saldo del risparmio pubblico, dell’indebitamento o accreditamento netto, del ricorso al mercato. Contiene inoltre degli schemi riepilogativi ed è accompagnato da una relazione revisionale. L’approvazione del bilancio avviene nella sessione parlamentare chiamata “sessione di bilancio”. Se la legge finanziaria e quella di bilancio non venissero approvate prima dell’inizio dell’esercizio finanziario di riferimento, non è ammissibile la decretazione d’urgenza, ma l’esercizio provvisorio di bilancio per un periodo non superiore ai quattro mesi con legge di autorizzazione. Dopo l’approvazione del bilancio avviene la gestione delle risorse,, inoltre viene tenuto sotto controllo la situazione finanziaria ogni tre mesi (trimestrale di cassa) ed inoltre ogni legge che imponga nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.
La Legge finanziaria e collegati
La finanziaria (che è una legge sostanziale approvata insieme a quella di bilancio) traduce in atto la manovra finanziaria adattando le entrate e le uscite del bilancio statale agli obiettivi di politica economica posti dal DPEF. Essa fissa gli equilibri generali di bilancio di previsione in termini di differenze parziali tra entrate e spese. Presenta un contenuto obbligatorio (quantificazione dei saldi di bilancio e le quote annuali delle leggi di spesa e delle entrate per l’anno successivo e per ogni anno di riferimento del bilancio pluriennale) e un contenuto facoltativo (modifiche alle aliquote delle imposte oppure aumento o diminuzione delle spese). Può contenere solo norme tese a realizzare effetti finanziari, e nessun’altra. Inoltre accanto alla finanziaria sono approvati i collegati di sessione (interventi normativi componenti della manovra di bilancio) ed i collegati ordinamentali (altri provvedimenti necessari per assicurare la tenuta della manovra), che dovrebbero essere esaminati ed approvati dal Parlamento prima dell’inizio del nuovo anno finanziario, ma quando ciò non avviene è possibile l’utilizzo dei decreti-legge.
Il rendiconto
Esso è approvato con legge e consiste in una verifica da parte del Parlamento sia dei risultati della gestione che il rispetto da parte del Governo delle autorizzazioni concessegli attraverso il confronto dei dati del bilancio preventivo con quelli effettivamente realizzatesi. Esso svolge due funzioni fondamentali: una funzione giuridico-costituzionale con la quale il Parlamento controlla l’operato del Governo, ed una funzione politico-finanziaria con la quale si prende atto dei risultati e delle eventuali ripercussioni sullo stato del patrimonio dello Stato. Esso si compone di un Conto del bilancio (consistenza effettiva di entrate e spese rispetto alle previsioni iniziali) e un Conto del patrimonio (che riporta tutte le variazioni intervenute nello stock dei beni patrimoniali dello Stato). Il rendiconto generale è preventivamente controllato dalla Corte dei Conti ed è presentato alle Camere dal Ministro dell’Economia e delle finanze entro la fine del mese di giugno dell’anno successivo a quello dell’esercizio di riferimento.