Il metodo da seguire per risolvere il problema della determinazione dei limiti del potere di rinvio, non soltanto nei confronti delle leggi ma anche per altri casi, deve partire dalla definizione di due principi: il fondamento ed il limite generale del potere di rinvio fissati ambedue, come si è già accennato in precedenza dall’articolo 74 della costituzione.
Il fondamento del potere di rinvio risiede nel principio del parallelismo tra tale potere e il potere di promulgare la legge: quando l’articolo 74 dispone che il presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, con un messaggio motivato alle camere può richiedere una nuova deliberazione, stabilisce che là dove c’è promulgazione, c’è anche possibilità di rinvio.
L’articolo 74 fissa appositamente 2 limiti generali all’esercizio del potere di rinvio.
Innanzitutto il rinvio, per i tempi nei quali viene esercitato per le diverse fattispecie alle quali può in concreto riferirsi, deve essere tale da consentire la possibilità comunque della nuova deliberazione da parte delle camere. Il primo limite generale del potere di rinvio è perciò il seguente:
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poiché il rinvio, sulla base dell’articolo 74, non può tramutarsi da impedimento temporaneo in veto, il suo esercizio e inammissibile tutte le volte che esso, non consentendo una nuova deliberazione delle camere, comporta la caducazione della legge.
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In secondo luogo poiché ciò che si può chiedere alle camere con il rinvio è soltanto nuova deliberazione sulla legge, esso deve ritenersi escluso tutte le volte che dal suo esercizio derivino necessariamente conseguenze diverse o più gravose rispetto a quella tassativamente prevista dall’articolo 74.
L’applicazione del primo limite non soltanto nei confronti delle leggi, consente di risolvere il problema dell’ammissibilità del potere delle rinvio, non soltanto nei confronti delle leggi di conversione ma altresì nei confronti di tutte quelle leggi per l’approvazione delle quali sia previsto un termine perentorio. Ad esempio le leggi di bilancio, leggi finanziarie e le leggi di autorizzazione alla ratifica del trattato internazionale. In tutti quei casi, il rinvio deve essere considerato inammissibile con l’approvazione parlamentare, sia intervenuta l’ultimo giorno utile, o quando sia lo stesso rinvio ad essere stato esercitato in tale data.
Il riesame in sede parlamentare della legge rinviata.
La fase del riesame parlamentare della legge inviata dal presidente della Repubblica, non costituisce per essi un obbligo ma un semplice onere. Le camere si pongono nei confronti della legge rinviata esattamente come si pongono nei confronti di qualsiasi altra legge: in questo secondo caso ciascuna Camera è libera di approvare o respingere il progetto di legge, o di non deliberare su di esso, come in altri casi. A riprova di ciò sta il fatto che il regolamento della Camera del Senato stabiliscono che il riesame delle leggi rinviate al presidente della Repubblica, debba avvenire ab initio, con il procedimento legislativo normale, e con riserva di legge dall’assemblea.
In particolare la Camera o il Senato possono e non debbono limitare la discussione alle parti che formano oggetto del messaggio. Vi è inoltre la possibilità di presentare ed eventualmente approvare emendamenti che non debbono perciò essere necessariamente collegati alle modifiche suggerite dal presidente della Repubblica. Nel caso d’introduzione di nuove disposizioni nel testo di legge, è da ritenere possibile che il presidente della Repubblica non sia obbligato a promulgare le leggi ma possa rinviarle nuovamente alle camere.
In conclusione bisogna esaminare il problema della qualificazione della promulgazione come:
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elemento che attiene alla perfezione o
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all’efficacia delle leggi.
La prima tesi, poggia su un solo argomento: il fatto che la legge assuma la data della sua promulgazione, con ciò ritenendosi dimostrato che la fase della perfezione si completa con la promulgazione e che la fase dell’integrazione dell’efficacia comincia dalla pubblicazione.
A sostegno della seconda tesi si sono addotti tutti i seguenti argomenti: gli articoli 73,74 e 87, usano l’espressione legge e non espressione disegno di legge; nell’ipotesi in cui le camere abbiano deliberato l’urgenza, la disposizione che in concreto riduce il termine di promulgazione produce effetti, con ciò dimostrando che la legge è perfetta già dal momento dell’approvazione parlamentare; tanto l’articolo 70, esclude qualsiasi partecipazione del capo dello Stato alla determinazione del contenuto della legge.
In conclusione sembra comunque preferibile ricostruire una promulgazione come elemento di efficacia della legge, efficacia che si realizza in maniera progressiva attraverso il compimento di tre stadi successivi alla definitiva approvazione della legge, da parte delle camere: la promulgazione, la pubblicazione e la decorrenza dell’eventuale periodo di Vacatio legis.