Il potere di iniziativa legislativa

Il potere di iniziativa legislativa può essere definito come il potere, attribuito a determinati soggetti dalla costituzione o da leggi costituzionali, di presentare disegni, proposte o progetti di legge all’una o all’altra Camera. Tali i soggetti come si vedrà, sono il governo e il popolo, ciascun membro delle camere, i consigli regionali ed il Cnel.

 Terminologia.

La costituzione parla dell’articolo 71 come di un progetto di legge, agli articoli 72,79,87  di disegni di legge, l’articolo 121 di proposta di legge.

Il Senato qualifica come disegno di legge qualsiasi atto di iniziativa; alla Camera i disegni di legge sono gli atti di iniziativa del governo, mentre le proposte di legge sono qualsiasi atto di iniziativa.

 La predisposizione e la presentazione dell’atto di iniziativa.

La definizione del potere di iniziativa legislativa afferma che il suo esercizio si realizza in 2 momenti distinti ma collegati tra loro:

• il momento della predisposizione dell’atto da parte del soggetto competente
• il momento della presentazione dall’atto all’una o all’altra Camera.

 Per quanto riguarda l’importanza è prevalente il primo rispetto al secondo, che è soltanto un atto materiale, che però determina da un lato la qualificazione soggettiva dell’atto di iniziativa in sede parlamentare e dall’altro l’attivazione del procedimento legislativo. Di solito è il singolo proponente che prevede sia la predisposizione che la presentazione dell’atto. Può accadere che tali operazioni siano compiute disgiuntamente tra due diversi titolari del potere di iniziativa legislativa: in tali casi la qualificazione soggettiva dell’atto di iniziativa resta fissata con riferimento al soggetto che ha predisposto l’atto.

 Il significato della riserva di legge costituzionale di cui all’articolo 71.

La riserva di legge costituzionale di cui all’articolo 71 è per un certo verso pleonastica poiché, anche in sua assenza, sarebbe del tutto evidente l’illegittimità di una legge ordinaria che volesse privare il potere di iniziativa legislativa alcuni dei soggetti ai quali tale potere attribuito dalla costituzione. Rende tassativa l’elencazione dei soggetti titolari del potere di via legislativa di quegli articoli 71,99, 121.

 Il principio del pari valore formale degli atti di iniziativa legislativa.

Il potere di iniziativa legislativa configurato dalla costituzione italiana non è soltanto un potere a titolarità diffusa, ma anche un potere basato sul principio della parità formale dei singoli atti che ne sono concreta espressione, indipendentemente dal soggetto che di volta in volta quel potere abbia esercitato. L’articolo 72 nella parte in cui fa riferimento alle possibili varianti del procedimento legislativo, si riferisce al disegno di legge non importa da quale soggetto è presentato.

 La possibilità che i regolamenti parlamentari prevedano, rispetto agli archetipi procedimentali dell’articolo 72, procedimenti più agili o limiti più complessi deve pertanto ammettersi soltanto in riferimento alla materia e non in relazione al proponente altrimenti sarebbe incostituzionale.

 Gli atti di iniziativa come atti scritti

Gli atti di iniziativa legislativa sono atti scritti il cui testo deve essere suddiviso in articoli. Tale obbligo stabilito dalla costituzione: esplicitamente dall’articolo 71, comma 2 per quanto concerne i progetti di legge di iniziativa popolare; implicitamente per tutti progetti di legge senza distinzione, secondo cui ogni disegno di legge deve essere approvato dalla Camera articolo per articolo e con votazione finale articolo 72

 La relazione illustrativa.

Sulla base di una prassi risalente al periodo albertino e confermata in epoca repubblicana, tutti i progetti di legge sono accompagnati da una relazione scritta, inserita nell’atto di iniziativa prima dell’articolato, che ne illustra l’oggetto e la finalità. L’adempimento è espressamente previsto solo nei confronti degli atti di iniziativa popolare dalla legge 25 maggio 1970,  n.352.

Non si può affermare che questo diverso trattamento determini l’illegittimità costituzionale di tale disposizione, in quanto la riserva di regolamento parlamentare non coprirebbe la fase della formazione dell’atto di iniziativa; inoltre è un elemento oramai necessario per tutti gli atti di iniziativa legislativa non soltanto per quelli d’iniziativa popolare.