Profili generali
I mezzi di impugnazione delle sentenze sono l’ appello, la revocazione, l’ opposizione di terzo e il ricorso per cassazione (gli aspetti comuni a questi quattro mezzi sono disciplinati dagli artt. 92-99 c.p.a).
È bene precisare, però, che oltre ai mezzi su indicati (che potremmo definire impugnazioni principali) sono anche previste due impugnazioni incidentali, che si distinguono per il differente trattamento normativo: la prima impugnazione incidentale (proposta ai sensi dell’ art. 333 c.p.c.) è un’ impugnazione che si distingue da quella principale per il solo fatto che è stata preceduta dall’ impugnazione di un’ altra parte [sicché il termine per ricorrere in via incidentale (60 gg.) decorre dalla notifica dell’ altra impugnazione].
La seconda impugnazione incidentale (denominata tardiva) viene, invece, proposta, ai sensi dell’ art. 334 c.p.c., solo perché la parte soccombente ha impugnato in via principale la sentenza. In altri termini: la parte (che ha impugnato in via incidentale) si sarebbe acquetata, sebbene non pienamente soddisfatta dalla sentenza di primo grado, se altra parte non avesse impugnato quest’ ultima, facendo insorgere in lei l’ interesse ad attaccare la sentenza, al fine di ridurre il danno che potrebbe emergere dall’ accoglimento dell’ impugnazione principale (o di impedirlo del tutto).
Occorre precisare, in ogni caso, che l’ impugnazione incidentale, in entrambe le sue forme, ha come suo normale ambito di applicazione l’ appello al Consiglio di Stato (cd. appello incidentale).
Per quanto riguarda, invece, i soggetti, è necessario sottolineare che tra le parti del giudizio di impugnazione vi può essere l’ interventore: sia quello che era presente nel giudizio di primo grado che, non avendo titolo per impugnare, può essere presente nel processo d’ appello soltanto attraverso un nuovo intervento (che può essere sollecitato dalla notifica dell’ atto di impugnazione); sia quello che, non avendo partecipato al giudizio di primo grado, interviene, avendovi interesse, per la prima volta nel giudizio di impugnazione.
Un accenno occorre dedicarlo, infine, ai poteri del giudice dell’ impugnazione: questi, in particolare, dispone dello stesso potere di sospensione attribuito al giudice che ha emesso la sentenza impugnata, sempre che dall’ esecuzione possa derivare un danno grave ed irreparabile (anche in questo caso, quindi, rileva il fumus, perché la sospensione può essere disposta una volta valutati i motivi proposti). È bene precisare, però, che il potere cautelare non può essere attribuito alla Corte di Cassazione: ciò significa, pertanto, che se la sentenza viene impugnata per soli motivi inerenti alla giurisdizione (se, cioè, viene proposto ricorso per cassazione), l’ eventuale sospensione può essere chiesta al Consiglio di Stato.
L’ appello
Le sentenze dei Tar sono impugnabili davanti al Consiglio di Stato: questi ha la stessa competenza e dispone degli stessi poteri di cognizione e di decisione del giudice di primo grado (salve le eccezioni previste dall’ art. 104 c.p.a.).
Come l’ appello civile, anche l’ appello nel processo amministrativo ha la struttura di un secondo giudizio: esso, cioè, tende alla ripetizione del giudizio (o meglio, alla sua sostituzione con un giudizio nuovo).
Legittimata a proporre appello è la parte soccombente: il ricorrente (se il ricorso è stato respinto) ovvero l’ amministrazione o il controinteressato (se il ricorso è stato accolto). Nel caso in cui il ricorso venga respinto, il Consiglio di Stato conferma la sentenza di primo grado; viceversa, qualora lo accolga, esso sostituisce la sua sentenza a quella del Tar.
Accanto alle ipotesi su indicate (che sono le più semplici) ve ne sono altre ben più complicate: è possibile, infatti, che il Tar abbia giudicato il ricorso irricevibile (perché tardivo) o nullo (perché carente degli elementi essenziali) ovvero inammissibile (per mancata notifica al controinteressato o per difetto di interesse). In questi casi, come si può notare, è mancato, in primo grado, un giudizio di merito (sulla fondatezza o meno del ricorso) perché il Tar si è arrestato ad una questione pregiudiziale. Ora, in virtù del principio del doppio grado di giurisdizione, il Consiglio di Stato, una volta accolto l’ appello, dovrebbe rinviare la controversia al giudice di primo grado, affinché questi esprima quel giudizio di merito che è stato indebitamente omesso; ciò, però, non accade, perché prevale un’ esigenza di pura economia processuale (si tratta della regola della ragionevole durata del processo, ex art. 111 Cost.): di conseguenza, il Consiglio di Stato, una volta accolto l’ appello, giudica nel merito, dopo aver superato le pregiudiziali che avevano indotto il Tar ad astenersi dal giudizio di merito.
Vi sono, in ogni caso, delle ipotesi nelle quali la causa deve essere comunque rimessa al giudice di primo grado (cioè, al Tar). Ciò accade:
• se è mancato il contraddittorio (ad es., se il Tar ha posto a fondamento della decisione una questione rilevata d’ ufficio, precludendo, quindi, alla parte interessata la possibilità di difendersi);
• se la sentenza è nulla (ad es., perché manca la concisa esposizione dei motivi in fatto e in diritto della decisione);
• se il Tar ha erroneamente declinato la giurisdizione o la competenza (dichiarando se stesso carente di giurisdizione o incompetente) o se ha erroneamente dichiarato l’ estinzione o la perenzione del giudizio.
L’ appello (principale) presuppone la soccombenza (in primo grado) della parte che lo propone. Questa soccombenza, ovviamente, può essere totale o parziale: è parziale, ad es., quando il Tar accoglie un motivo di ricorso e, di conseguenza, annulla l’ atto impugnato, ma respinge altri motivi [in questo caso l’ appello è ammesso qualora la parte possa ricevere dal suo accoglimento vantaggi ulteriori (ad es., accolto il ricorso per motivi formali, il ricorrente propone appello allo scopo di vedere accolti i motivi, respinti in primo grado, con cui si denunciano illegittimità sostanziali)]. È questo il motivo per il quale l’ art. 102 c.p.a. riconosce la legittimazione a proporre appello alle parti tra le quali è stata pronunciata la sentenza di primo grado (e, quindi, non solo alla parte soccombente); ciò significa che anche il vincitore può proporre appello se la sua vittoria (in primo grado) è stata parziale.
Passiamo ora ad affrontare il tema dell’ appello incidentale: al riguardo, è necessario sottolineare che nel caso in cui la sentenza venga impugnata dall’ amministrazione resistente o dal controinteressato, il ricorrente in primo grado ha la possibilità di riproporre i motivi di ricorso non accolti dal Tar, con appello incidentale (in questa ipotesi, come si può notare, il thema decidendi viene allargato in modo che il Consiglio di Stato è tenuto a riprendere in considerazione l’ intero oggetto del giudizio di primo grado).
Come detto in precedenza, l’ appello principale presuppone la soccombenza della parte che lo propone; viceversa, l’ appello incidentale presuppone una parziale vittoria (è il caso, ad es., del ricorrente in primo grado i cui motivi di ricorso siano stati accolti solo in parte; o dell’ amministrazione o del controinteressato le cui difese siano state accolte solo in parte). Dagli esempi avanzati, quindi, possiamo dedurre che l’ appello incidentale può essere proposto dalla parte che ha ottenuto una mezza vittoria e che, per tal motivo, impugna la sentenza (appellata dall’ altra parte in via principale) nella parte in cui le dà torto.
In linea generale, l’ esame dell’ appello principale precede quello dell’ appello incidentale; vi sono, però, delle ipotesi nelle quali si verifica una sorta di inversione (ciò accade, ad es., quando il ricorrente soccombente impugna la sentenza del Tar e l’ amministrazione ripropone, con appello incidentale, la questione di tardività del ricorso, che era stata già sollevata davanti al giudice di primo grado e da questi era stata ritenuta infondata: in questa ipotesi l’ appello incidentale, come si può notare, configura una questione pregiudiziale che, in quanto tale, deve essere necessariamente esaminata con precedenza).
Nel giudizio d’ appello vale la regola sancita dall’ art. 345 c.p.c., secondo cui in secondo grado non possono essere proposte né nuove eccezioni non rilevabili d’ ufficio né domande nuove [queste ultime, se proposte, devono essere dichiarate inammissibili (tale preclusione opera, essenzialmente, a carico dell’ appellante che era ricorrente in primo grado, il quale, infatti, non può proporre, in appello, motivi non dedotti in primo grado)].
L’ originale del ricorso in appello deve essere depositato nella segreteria del Consiglio di Stato entro 30 gg. dall’ ultima notifica; per il resto, trovano applicazione le stesse regole già considerate con riferimento al Tar (in tema di fissazione di udienza, istruttoria eventuale, termini per il deposito dei documenti e delle memorie, udienza di discussione).
Secondo la normativa preesistente al 2010 si riteneva che il giudice d’ appello, disponendo degli stessi poteri di cognizione e di decisione del giudice di primo grado, fosse titolare anche degli stessi poteri istruttori; viceversa, l’ art. 104 d.lgs. 104/10, uniformandosi al codice di rito (art. 345 c.p.c.) ha escluso che nel processo d’ appello possano essere ammessi nuovi mezzi di prova o possano essere prodotti nuovi documenti, a meno che il collegio non li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile.
Un’ altra rilevante novità introdotta dal d.lgs. 104/10 è, poi, costituita dalla possibilità di proporre motivi aggiunti in appello, qualora la parte venga a conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado, dai quali emergano vizi degli atti impugnati (ovviamente, tale possibilità è riconosciuta al ricorrente in primo grado e che, soccombente davanti al Tar, abbia proposto appello).
È necessario sottolineare, infine, che l’ appello non sospende l’ esecuzione della sentenza impugnata (la quale, pertanto, è esecutiva); l’ appellante, però, ha la possibilità di impedire l’ esecuzione presentando apposita istanza al Consiglio di Stato (che la accoglie quando dall’ esecuzione possa derivare un danno grave ed irreparabile).
Il ricorso per revocazione e l’ opposizione di terzo
Come sappiamo, il Consiglio di Stato è giudice di secondo ed ultimo grado: le sue sentenze, infatti, sono impugnabili con ricorso per cassazione solo per motivi inerenti alla giurisdizione (cioè, solo nel caso in cui il Consiglio abbia giudicato fuori dalla sua giurisdizione). A questa regola, però, fanno eccezione due rimedi: il ricorso per revocazione e l’ opposizione di terzo (che possono essere proposti contro la sentenza del Consiglio di Stato).
Ai sensi dell’ art. 395 c.p.c. il ricorso per revocazione è ammesso:
• se la sentenza è l’ effetto del dolo di una delle parti in danno dell’ altra;
• se si è giudicato in base a prove dichiarate false dopo la sentenza ovvero che la parte soccombente ignorava essere state dichiarate tali (cioè, false) prima della pronuncia;
• se, dopo la sentenza, sono stati trovati uno o più documenti decisivi che la parte non aveva potuto produrre in giudizio per causa di forza maggiore o per fatto dell’ avversario;
• quando la sentenza è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è esclusa incontrastabilmente o sulla supposizione dell’ inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente accertata;
• se la sentenza è contraria ad altra precedente avente tra le parti autorità di cosa giudicata ;
• se la sentenza è effetto del dolo del giudice, accertato con sentenza passata in giudicato.
Ora, quando il fatto è rilevabile dalla sentenza (errore di fatto o violazione del giudicato), il termine per impugnare (60 gg.) decorre dalla notifica della sentenza (cd. revocazione ordinaria); negli altri casi, invece, il termine decorre dal momento in cui è stato scoperto il fatto o la circostanza su cui si fonda il vizio revocatorio (cd. revocazione straordinaria).
È importante specificare che il giudizio di revocazione è proponibile dinanzi al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (Tar o Consiglio di Stato); tuttavia, contro la sentenza del Tar la revocazione è ammessa solo nel caso in cui i motivi non possano essere dedotti con l’ appello.
Un ultimo accenno occorre dedicarlo al contenuto della sentenza che chiude il giudizio di revocazione; al riguardo è necessario sottolineare che tale sentenza presenta una struttura complessa, perché comprensiva di due fasi: una fase rescindente ed una fase rescissoria. Più precisamente, nella fase rescindente il giudice, se accoglie il ricorso, elimina la sentenza impugnata perché affetta dal vizio revocatorio denunciato; nella fase rescissoria, invece, il giudice emette un nuovo provvedimento, emendato dal vizio che aveva inficiato la pronuncia precedente.
L’ opposizione di terzo, oggi disciplinata dall’ art. 108 c.p.a., è stata introdotta nel nostro ordinamento con una sentenza additiva della Consulta (sent. 177/95), la quale ha giudicato illegittimi gli artt. 28 e 36 della legge istitutiva dei Tar, nella parte in cui non prevedevano questo particolare rimedio contro le sentenze del Tar (passate in giudicato) e del Consiglio di Stato.
L’ opposizione di terzo è proponibile contro le sentenze del Tar e contro quelle del Consiglio di Stato, ma competente a conoscerla è, in ogni caso, il Consiglio di Stato; il rimedio può essere proposto in ogni tempo (ma ove siano coinvolti interessi legittimi, il termine decorre dal momento in cui il terzo ha avuto conoscenza della sentenza lesiva del suo interesse).
Legittimati a proporre opposizione sono i controinteressati pretermessi (cioè, i controinteressati ai quali non è stato notificato il ricorso, di primo grado o d’ appello, e che pertanto non furono posti nella condizione di potersi difendere), nonché i soggetti che, pur non essendo stati controinteressati in senso tecnico, sono comunque titolari di una posizione che può essere pregiudicata dalla sentenza del Consiglio di Stato (cd. controinteressati sopravvenuti).
Ovviamente, i presupposti per l’ accoglimento del ricorso variano a seconda di chi sia l’ opponente: in particolare, qualora opponente sia il controinteressato pretermesso è sufficiente che egli dimostri che aveva diritto alla notifica del ricorso e che tale notifica non è avvenuta, per ottenere l’ annullamento della sentenza (del Consiglio di Stato o del Tar) ed il rinvio al primo giudice (al Tar).
Qualora, invece, opponente sia il controinteressato sopravvenuto è necessario che egli dimostri di aver ragione, allo scopo di ottenere l’ annullamento della sentenza: non è sufficiente, cioè, che egli provi che il ricorso non gli è stato notificato (il ricorrente, infatti, non aveva alcun obbligo in tal senso), ma deve dimostrare l’ inconsistenza dei motivi di ricorso ovvero l’ esistenza di una pregiudiziale ostativa del giudizio di merito (ad es., l’ irricevibilità del ricorso).
Il ricorso per cassazione
L’ art. 111, co. 8 Cost. stabilisce che contro le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti il ricorso per cassazione è ammesso solo per i motivi inerenti alla giurisdizione: questa limitazione è, ovviamente, connessa alla posizione costituzionale dei due organi (posizione che sarebbe menomata qualora le loro sentenze potessero essere annullate dalla Cassazione per violazione di legge o per vizio della motivazione).
La disposizione costituzionale enunciata è stata, poi, ripresa dall’ art. 110 c.p.a., il quale, infatti, ammette il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato per i soli motivi inerenti alla giurisdizione. In particolare, sono motivi inerenti alla giurisdizione:
• il difetto assoluto di giurisdizione (ossia, quando la questione è demandata ad un altro potere dello Stato);
• il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo rispetto al giudice ordinario, per essere la questione demandata alla esclusiva cognizione di quest’ ultimo;
• il difetto di giurisdizione del Tar o del Consiglio di Stato rispetto ad altri giudici amministrativi (ad es., la Corte dei Conti);
• il difetto di giurisdizione ove il giudice amministrativo abbia esplicato un sindacato di merito su questione in cui esso aveva competenza soltanto di legittimità;
• il difetto di giurisdizione per irregolare composizione del collegio giudicante.
La Corte di Cassazione, accogliendo il ricorso, cassa la sentenza impugnata senza disporre il rinvio nel caso in cui neghi la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo; cassa, viceversa, la sentenza con rinvio qualora affermi la giurisdizione che, invece, il giudice amministrativo aveva negato (in tal caso il processo deve essere riassunto dinanzi al Consiglio di Stato).