La disciplina del personale professionale posto alle dipendenze degli enti pubblici era quella di un rapporto di lavoro subordinato, denominato tradizionalmente pubblico impiego, e regolato – fino alle recenti riforme – dal diritto pubblico e non dal diritto comune; e sotto il profilo della tutela, le relative controversie erano sottoposte alla cognizione del giudice amministrativo nell’esercizio di giurisdizione esclusiva.
Oggi, a seguito delle riforme che hanno “privatizzato” (contrattualizzato) il rapporto di pubblico impiego, definito più correttamente rapporto di lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche, restano regolate dal diritto pubblico soltanto alcune categorie di personale pubblico, espressamente indicate dalla legge. Tutte le altre categorie, compresi i dirigenti dello Stato, sono state assoggettate alla nuova disciplina, che trova la sua fonte principale nel D. Lgs. 165/2001. Secondo tale nuova disciplina, i rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni sono disciplinati dalle norme relative al lavoro privato, e alle norme del codice civile relative al lavoro nell’impresa. Analogamente, sul versante della tutela, le controversie in materia di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono devolute al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro. Di tale rapporto, alcuni istituti sono stati sottratti alla disciplina comune e conservati a quella pubblicistica, e precisamente:
– i procedimenti di accesso al rapporto di lavoro pubblico, relativo al procedimento concorsuale pubblico;
– i ruoli (documenti in cui sono incasellati tutti i dipendenti di una Amministrazione, distinti per qualifiche e profili professionali) e le dotazioni organiche (che indicano il numero dei dipendenti che sono in dotazione ad una certa amministrazione);
– la responsabilità per i danni ai terzi, che resta disciplinata dalle norme di diritto comune, salvo che per aspetti correttivi, volti ad ampliare e rafforzare la tutela del soggetto danneggiato.
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni resta soggetto ad alcuni istituti pubblicistici che possono essere raggruppati in tre principi. Prima di tutto le amministrazioni non godono della autonoma disponibilità del personale, in quanto esse possono disporre del personale predeterminato dalla legge o da alti amministrativi a contenuto generale, secondo precisi procedimenti. La legge interviene limitando fortemente la capacità delle Amministrazioni pubbliche di assumere personale, o addirittura ne fanno loro divieto. Con riferimento a ciò, la normativa contenuta nella L. finanziaria 2004 fa divieto alle amministrazioni di procedere alle assunzioni di personale a tempo indeterminato, salve le specifiche eccezioni previste dalla stessa legge. Al di là di questi interventi normativi tendenti a porre divieti che incidono direttamente sulla provvista di personale da parte delle amministrazioni, per esse opera il principio, della predeterminazione organica del personale. Ciò vuol dire che ciascuna Amministrazione usufruisce del personale stilla base di un atto amministrativo a contenuto generale, che adotta sulla base di procedimenti e criteri di legge, e che si denomina dotazione organica. Esso è vincolante per ogni Amministrazione, salve contingenze di carattere eccezionale.
Altro principio di diritto pubblico che riguarda la disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni è quello secondo il quale detto rapporto di lavoro nasce per effetto del superamento del concorso pubblico. Esso costituisce, salve le deroghe previste per l’assunzione di determinate categorie che rivestono qualifiche più basse, la sola modalità di assunzione per le pubbliche Amministrazioni e, in caso di violazione, l’assunzione è nulla, con conseguenze di responsabilità personale per chi abbia provveduto in violazione di detto principio. Si tratta di un meccanismo che consente di dare attuazione al principio costituzionale di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, e di offrire, al contempo, le migliori garanzie di selezione dei soggetti più capaci. Il concorso è un procedimento amministrativo tipico, che si articola in tre fasi: il bando, che è l’alto con cui viene reso pubblico il fatto che l’amministrazione intende procedere all’assunzione di determinate unità di personale; la selezione dei soggetti, che avviene attraverso la valutazione tecnica dei loro titoli, solitamente attraverso prove d’esame; la formazione della graduatoria operata dalla commissione, con indicazione dei soggetti idonei ai posti messi a concorso, e con la quale si conclude il procedimento. Sia dal punto di-vista sostanziale che della tutela giurisdizionale, il concorso è a tutti gli effetti un procedimento amministrativo,, in quanto tale sottratto alla disciplina di diritto comune, anche a seguito della privatizzazione del rapporto di lavoro. Gli atti del procedimento di concorso, immediatamente lesivi di diritti o interessi degli aspiranti possono essere impugnati dinanzi al giudice amministrativo.
Terzo gruppo di istituti a carattere pubblicistico concernono il principio cd. della stabilità del rapporto di lavoro nell’ambito della posizione organica (principio della posizione organica). Con l’assunzione, che segue all’espletamento della procedura concorsuale, l’impiegato dell’amministrazione viene inquadrato all’interno dell’organico dell’amministrazione, con l’attribuzione di una determinata qualifica ed un corrispondente trattamento retributivo, la cui disciplina è contenuta nel contratto. Un’area del tutto particolare, alla quale si accede attraverso procedure previste specificamente dalla legge, è quella della dirigenza.
Veniamo ora all’analisi di alcuni aspetti della disciplina del rapporto di lavoro. Innanzi tutto, abbiamo visto che con l’inquadramento il lavoratore assume una qualifica con l’attribuzione della mansioni ad essa corrispondenti. E può accedere ad altra qualifica superiore attraverso l’espletamento di procedure concorsuali. Da ciò deriva che anche l’avanzamento di carriera all’interno dell’Amministrazione non è libero, ma può aver luogo soltanto nei casi e secondo le modalità previste dalla legge. Il rapporto di lavoro può essere a tempo determinato o indeterminato; il primo può essere prorogato una volta soltanto ed entro limiti di tempo fissali, altrimenti esso si trasforma in rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Questo è ciò che accade nell’ambito dei rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, ma si ritiene applicabile anche al rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni in caso di violazione di norme imperative in materia. II trasferimento del personale è disciplinato da disposizioni di legge. Il D. pubbl. imp. disciplina la mobilità ordinaria del personale tra le Amministrazioni o tra pubblico e privato.
Altra forma di mobilità è quella che tende alla ricollocazione del personale in eccedenza all’interno di altre pubbliche Amministrazioni, che avviene attraverso un complesso procedimento, assistito da una serie di garanzie (informativa alle associazioni sindacali, indennità prevista dalla legge per un certo periodo età): si parla, in tal caso, di collocazione del personale in mobilità. Sono, inoltre, previste forme di mobilità straordinaria del personale, connesse al trasferimento di funzioni e servizi; tra questi citiamo il trasferimento del personale dallo Stato alle regioni, nonché dallo Stato e dalle regioni agli enti locali, sulla base del trasferimento delle funzioni stabilito dalle varie normative attuative della Costituzione.
Resta, comunque, particolarmente rilevante, nell’ambito del rapporto di lavoro nelle pubbliche Amministrazioni, il principio della stabilità del posto di lavoro, con particolare riferimento alla disciplina della cessazione del rapporto medesimo. Il rapporto di lavoro, infatti, ha termine soltanto per le cause previste dalla legge, tra le quali, oltre a quelle imputabili al lavoratore stesso (es. dimissioni, assenza prolungala dal servizio), nelle ipotesi di sanzioni disciplinari previste dalla disciplina contrattuale sulla base dei procedimenti fissati dalla legge.
Per concludere, i dipendenti pubblici sono tenuti al rispetto di una serie di doveri ed obblighi stabiliti dal Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche Amministrazioni, adottato con decreto del Ministro della funzione pubblica, che pone regole di comportamento all’interno e all’esterno dell’ufficio. Si tratta dei cd. doveri d’ufficio in senso stretto, che riguardano i rapporti con l’Amministrazione; i rapporti con i cittadini utenti; il rispetto della parità di trattamento tra cittadini; il comportamento del dipendente al di fuori del servizio, che deve consistere nell’evitare situazioni che possano nuocere agli interessi e all’immagine dell’Amministrazione.