Accanto alle funzioni d’ordine, i pubblici poteri sono sempre più interessati all’assetto del territorio ed alla cura del razionale assetto urbanistico delle città. I pubblici poteri hanno dovuto infine occuparsi di tutela dell’ambiente, problematica che, non conoscendo confini, ha reso necessario un marcato intervento comunitario al fine di garantire il più possibile l’ecosistema.
Le dotazioni infrastrutturali, in particolare, sono strumenti fondamentali per il funzionamento del mercato e la libertà di circolazione e comunicazione dei cittadini, oltre che per il governo del territorio e, in molti casi, per la protezione dell’ambiente. La funzione di provvedere alle infrastrutture è tra le più importanti dei pubblici poteri, anche quando prevalgono orientamenti contrari a forme di intervento diretto nell’economia. Non a caso, anche l’Unione europea si è interessata alla costituzione e allo sviluppo di ” reti transeuropee ” (art. 154 tr. Ce).
Le infrastrutture
La funzione di dotazione infrastrutturale è svolta attraverso attribuzioni di carattere direttivo. L’amministrazione programma e commissiona le opere che i privati si impegnano a costruire dietro il pagamento di un corrispettivo a carico della finanza pubblica o dei fruitori finali dell’infrastruttura. Le funzioni di committenza sono ripartite tra lo Stato, le regioni e gli enti locali, a seconda della rilevanza delle opere. Particolare importanza assume la disciplina delle infrastrutture di preminente interesse nazionale, sottoposte ad una speciale procedura di programmazione, cui segue una fase esecutiva accelerata. Per l’aggiudicazione degli appalti pubblici concorre, in apposite gare, una pluralità di operatori. Il diritto comunitario, con specifici interventi legislativi, si preoccupa di garantire la parità di trattamento tra imprese nazionali e non, a tutela della libera circolazione dei servizi. Al funzionamento di tale mercato, a garanzia anche della correttezza e della trasparenza amministrativa, presiede altresì l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici.
In tale ottica si inquadra la creazione di “SOA” (società organismi di attestazione). L’attestazione dei requisiti per la partecipazione alle gare di appalto, in passato svolta dall’amministrazione, è ora resa, sulla base di rapporti contrattuali, da appositi soggetti privati a ciò qualificati. Nella funzione di dotazioni infrastrutturali, infatti, rilevanti compiti di interesse pubblico e collettivo sono svolti da operatori privati. Un altro esempio è rappresentato dai soggetti che assumono il ruolo di ” promotore ” e ” contraente generale “: in presenza di determinate condizioni (ad esempio, l’utilizzo di fondi pubblici), essi sono comunque considerati come organismi di diritto pubblico, ai fini della soggezione alle procedure di gara per la selezione dell’impresa contraente.
Urbanistica
Nell’art. 117, c. 3, cost., il c.d. “governo del territorio”, ossia l’insieme delle prescrizioni che influenzano o determinano la trasformazione e l’uso del suolo, è individuato come materia di legislazione concorrente.
La maggior parte delle funzioni amministrative compete a regioni ed enti locali. Ad essi spetta ” la disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo, nonché la protezione dell’ambiente ” (art. 80, decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977). L’esercizio di tali funzioni si realizza mediante attribuzioni di direzione e di regolazione che si traducono in misure di zonizzazione, localizzazione e, più in generale, di vincolo, fino all’adozione di procedure espropriative. L’amministrazione statale, invece, ha fondamentalmente poteri di indirizzo e vigilanza ed è chiamata, quindi, ad ” assicurare, nel rinnovamento ed ampliamento edilizio delle città, il rispetto dei caratteri tradizionali, di favorire il disurbanamento e di frenare la tendenza all’urbanesimo ” (art. 1, legge n. 1150/1942). Ad essa oggi spetta l'” identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale, con riferimento ai valori naturali e ambientali, alla difesa del suolo e all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, nonché al sistema delle città e delle aree metropolitane, anche ai fini dello sviluppo del Mezzogiorno e delle aree depresse del paese ” (art. 52, d.lgs. n. 112/1998). In alcuni casi, tali obiettivi sono perseguiti con interventi speciali, diretti alla realizzazione di grandi progetti di interesse nazionale.
Sono le regioni e le province che adottano i piani territoriali di coordinamento, ai quali deve conformarsi la pianificazione comunale. Questa si articola su due livelli fondamentali: il piano regolatore generale, che deve estendersi all’intero territorio comunale, e il piano particolareggiato d’esecuzione (spesso, però, sostituito da un piano di lottizzazione, di iniziativa privata). Il piano urbanistico, poi, può essere sottoposto a procedimento di variante, ove sia necessario modificare in parte l’assetto previsto. Questa è la disciplina generale in materia di pianificazione urbanistica, che viene però integrata dalla legislazione regionale e da leggi speciali che regolano piani settoriali o particolari. Accanto all’attività di pianificazione urbanistica, inoltre, i comuni, sulla base di norme statali e regionali, operano interventi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio. In alcuni casi, tali interventi utilizzano fondi alimentati dall’Unione europea.
Tutela dell’ambiente
Tale funzione è di origine relativamente recente. Nella Costituzione del 1948 manca una specifica attenzione alla materia, anche se questa è interessata indirettamente da almeno due previsioni costituzionali: l’art. 9 cost., dedicato alla protezione del paesaggio, e l’art. 32 cost, relativo alla salute. Oggi, l’ambiente è, innanzi tutto, oggetto di una politica comunitaria, diretta ad assicurare ” un elevato livello di tutela ” (art. 174, tr. Ce). Inoltre, a seguito delle modifiche alla Costituzione introdotte dalla legge costituzionale n. 3/2001, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema è contemplata quale materia riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, c. 2, lett. s, cost.). In quanto materia di scopo o trasversale, la protezione dell’ambiente giustifica ulteriori ingerenze statali in altre materie di competenza regionale, concorrente o primaria.
Pur essendovi diverse definizioni normative di ambiente, funzionali all’applicazione di specifiche disposizioni (spesso derivanti dal recepimento di discipline internazionali o comunitarie), l’ordinamento, tuttavia, tende a riconoscere l’unitarietà e l’autonomia della nozione.
In questa prospettiva, l’ambiente include la conservazione, la razionale gestione ed il miglioramento delle condizioni naturali (aria, acque, suolo e territorio in tutte le sue componenti), la esistenza e la preservazione dei patrimoni genetici terrestri e marini, di tutte le specie animali e vegetali che in esso vivono allo stato naturale ed in definitiva la persona umana in tutte le sue estrinsecazioni. Una recente previsione legislativa di carattere generale, nell’individuare i compiti dell’amministrazione centrale, fa riferimento alle aree naturali protette, alla biodiversità e alla biosicurezza, alla fauna e alla flora, al mare e alle coste, ai rifiuti e ai siti inquinati, alle risorse idriche, all’inquinamento atmosferico, acustico ed elettromagnetico, ai rischi industriali, ai valori naturali e ambientali (art. 35, d.lgs. n. 300/1999).
Recente è anche la creazione del Ministero per l’ambiente (ridenominato Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio con il d.lgs. n. 300/1999), istituito con la legge n. 349/1986.
In questa legge, tra l’altro, si prevede che lo scopo fondamentale dell’intervento pubblico è quello di ” assicurare, in un quadro organico, la conservazione ed il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività ed alla qualità della vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento ” (art. 1, legge n. 349/1986).
Nell’ambito della tutela dell’ambiente, i poteri spettano allo Stato laddove l’interesse ambientale abbia rilievo nazionale (danno ambientale, valutazione d’impatto ambientale, specie animali e vegetali protette, aree protette di rilievo internazionale e nazionale), sia infrazionabile (è il caso dell’ambiente marino) ovvero sia connesso ad altri interessi nazionali (ad esempio, per i grandi impianti di produzione di energia). Le relative funzioni sono attribuite, a livello statale, al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, coadiuvato, per i compiti e le attività tecnico-scientifiche, dall’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici.