Il concetto di partenza per collocare la Pubblica Amministrazione è il concetto di funzione esecutiva.
Esecutivo significa “di esecuzione” ed esecuzione significa il far eseguire ciò che è contenuto in qualcosa di principale.
Questo significato è corretto in quanto corrisponda all’uso comune del vocabolo secondo cui esecuzione è l’attività che realizza in concreto qualche cosa già esistente in astratto à ma questo significato non è corretto in quanto corrisponda all’uso comune del vocabolo secondo cui esecuzione è l’attività che realizza in concreto qualche cosa di già esistente in astratto. Questo significato non è sufficiente.
Si potrebbe dire che tutta l’attività giuridica è sempre esecuzione: la costituzione esegue i principi generali espressi dalla sovranità e cioè i principi normativi contenuti in quella che si chiama la costituzione materiale ossia i principi del patto sociale giuridicizzanti nella sovranità; la legge esegue quelli contenuti nella costituzione; l’amministrazione esegue quelli contenuti nei precetti; la giurisdizione quelli contenuti nelle sanzioni.
Una prima precisazione va fatta qualificando gli elementi della definizione comune: e così in primo luogo l’elemento “qualche cosa esistente in astratto”. Da tale punto di vista va detto che qualche cosa non può essere che una proposizione generale che abbia già un’esistenza giuridica e che sia suscettiva di essere realizzata quindi è la legge quando, da un lato, determini un mutamento nelle posizione giuridiche di soggetti o quando determini la possibilità di realizzare quel mutamento al verificarsi di alcune circostanze; ma, dall’altro lato, non sia essa stessa sufficiente ad attuare quella modificazione.
Esaminiamo ora il secondo elemento della definizione: “l’attività che realizza in concreto”.
Dobbiamo subito dire che una tale attività non può essere che giuridica: quindi deve essere esclusa dal concetto di esecutivo nel senso giuridico ogni azione pratica materiale, diretta a trasformare il modo di essere delle cose.
In secondo luogo dobbiamo dire che la realizzazione in concreto significa che l’attività di esecuzione deve dirigersi ad uno o più soggetti determinati o concretamente determinabili e non è sufficiente che compia soltanto una specificazione materiale della proposizione da eseguire.
In questo senso è ESECUZIONE ciò che attua concretamente una modificazione nella posizione giuridica di un soggetto secondo una preesistente norma giuridica in senso sostanziale e formale.
Senonchè questo concetto di esecutivo ha ancora un valore generale perché esso può comprendere sia l’attività di amministrazione che quella di giurisdizione.
Si può riservare l’espressione “esecutivo” ai soli poteri e atti che attuano i precetti, mentre la stessa espressione non potrà essere utilizzata per quegli atti che sono attuazione della sanzione e che si chiamano atti giurisdizionali o sentenze.