La legge 241 contiene norme riguardanti anzitutto i termini di conclusione del procedimento. Nei casi in cui l’avvio del procedimento è obbligatorio, sussiste un ordine di concluderlo con provvedimento espresso.
L’inadempimento dell’obbligo di avvio del procedimento può dar luogo a responsabilità sia civile che penale del funzionario. Precisamente, per la responsabilità penale si applica l’art.328 c.p. (rifiuto ed omissione di atti d’ufficio).
Per quel che concerne l’obbligo di concludere il procedimento si prevedono diversi meccanismi per la fissazione del termine:
- Innanzitutto occorre ricordare che il termine decorre dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento dell’istanza di parte
- I termini sono fissati, per le amministrazioni statali, con decreti del Presidente del Consiglio, mentre gli enti pubblici procedono secondo i propri In ogni caso il termine non può essere superiore a novanta giorni, a meno che non si tratti di casi eccezionali per cui occorrono necessariamente più di 90 giorni.
- In assenza di fissazione del termine con i decreti menzionati, o con legge speciale, vale un termine di trenta giorni.
- I termini possono essere sospesi per una sola volta, e per non più di trenta giorni, per l’acquisizione di certificazioni o informazioni relative a vicende non attestate in documenti già in possesso.
- Le autorità indipendenti di vigilanza e di garanzia, come la Banca d’Italia o la CONSOB, sono sottratte alle regole sui termini contenute nella legge Si prevede che tali autorità disciplinino i termini in conformità ai propri ordinamenti.
Ciò si giustifica in ragione dell’assoluta peculiarità e complessità dei procedimenti posti in essere dalle autorità indipendenti, e della loro ampia autonomia.
Riguardo ai termini vi sono poi delle differenze a seconda che il procedimento sia iniziato d’ufficio o su istanza di parte:
A) Se il procedimento è iniziato d’ufficio e deve concludersi con un provvedimento restrittivo della sfera giuridica del privato, si stabilisce che, in caso di mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento, l’amministrazione non possa adottare il provvedimento.
B) Se invece il procedimento è iniziato su istanza di parte ed è finalizzato all’adozione di un provvedimento favorevole al privato che l’ha richiesto, può valere il silenzio assenso o il silenzio inadempimento.
B1) Con lo strumento del silenzio assenso, l’inerzia dell’amministrazione che perdura dopo la scadenza del termine di conclusione del procedimento equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, salve le ipotesi in cui l’amministrazione indica una conferenza di servizi.
Un’altra eccezione si ha ad esempio se la legge qualifica espressamente l’inerzia della pubblica amministrazione come rigetto dell’istanza, come nel caso della richiesta di accesso ai documenti. Delle altre eccezioni parleremo quanto tratteremo nello specifico il silenzio assenso.
B2) Al di fuori dell’ambito del silenzio assenso, se l’amministrazione non provvede nel termine si ha il cosiddetto silenzio inadempimento. L’inerzia della pubblica amministrazione è qui considerata come inadempimento.
Si prevede in questo caso un ricorso a giudice amministrativo che può essere esercitato non oltre un anno dalla scadenza del termine.
Al rimedio giurisdizionale è stata poi aggiunta la facoltà di richiedere, allo scadere del termine di conclusione del procedimento, l’intervento di un altro funzionario previamente designato dall’amministrazione ed investito del potere sostitutivo, al fine di concludere il procedimento.
Si prevede inoltre un’azione di risarcimento per il danno ingiusto nei casi di inosservanza dolosa o colposa del termine: vale qui la competenza esclusiva del giudice amministrativo.
L’inosservanza del termine, secondo la giurisprudenza, configura un mancato esercito del potere amministrativo e comporta la lesione di un interesse legittimo pretensivo.
L’inerzia può considerarsi colposa quando il ritardo non rispetta il principio del buon andamento della pubblica amministrazione.
Vale qui quanto già detto in tema di responsabilità della pubblica amministrazione, anche per quanto riguarda l’onere della prova.
Allo strumento risarcitorio è stata affiancata una tutela di tipo indennitario, che opera comunque solamente per il superamento del termine di conclusione del procedimento iniziato su istanza di parte. Tale indennizzo è sottoposto alla condizione che l’amministrato abbia attivato l’esercizio del potere sostitutivo, cioè abbia richiesto l’intervento del funzionario investito del potere sostitutivo. Le somme corrisposte a titolo di indennizzo vanno detratte dal risarcimento.
Il termine di conclusione del procedimento è comunque qualificato come acceleratorio e non perentorio. La sua inosservanza non determina di per sé l’illegittimità del provvedimento tardivamente adottato.