I beni pubblici

Le amministrazioni pubbliche dispongono di beni che appartengono ad esse a titolo proprietario, ed utilizzano tali beni come strumenti materiali per il proprio funzionamento oppure li destinano alla fruizione della collettività o alla gestione di un servizio pubblico. Tali beni di appartenenza pubblica possono essere ricondotti alla nozione di beni pubblici.

Le amministrazioni, inoltre, possono utilizzare per il loro funzionamento beni privati, ad esempio prendendo in locazione immobili per i loro uffici. Infine possono esercitare poteri pubblici su proprietà private, come accade con le espropriazioni.

La dottrina si è occupata della qualificazione giuridica dei diritti spettanti ai soggetti pubblici sui beni loro appartenenti, dovendo stabilire se si trattasse di autentici diritti di proprietà.

In Francia, durante l’Antico Regime, il dominio della corona era considerato un tutt’uno, sottomesso alla regola dell’inalienabilità.

Successivamente, nel corso dell’Ottocento, si è sviluppata la distinzione tra demanio pubblico e demanio privato: il primo è costituito da beni pubblici caratterizzati da utilità pubblica o da destinazione ad uso pubblico o servizi pubblici; il secondo è invece una categoria residuale che comprende tutti gli altri beni di pubblici poteri.

Inizialmente i beni del demanio pubblico erano considerati come qualcosa di diverso alla proprietà, come una sorta di tutela della cosa pubblica.

Poi è emersa la tesi secondo cui anche sui beni del demanio pubblico le persone sono titolari di un diritto di proprietà. Certamente è un regime esorbitante rispetto a quello strettamente privatistico, perché ruota inoltro all’inalienabilità; ad ogni modo la natura è quella della proprietà privata. Questa impostazione è stata confermata anche dal recente codice francese sui beni pubblici del 2006.

La dottrina italiana ha seguito una via analoga ed è giunta a sostenere che anche il diritto dei pubblici poteri sul demanio pubblico ha la natura propria del diritto di proprietà.

Già all’inizio del Novecento Santi Romano scriveva che “le cose demaniali soggiacciono ad un vero e proprio diritto di proprietà”.

In definitiva, il diritto dello Stato e degli altri pubblici poteri sui beni di loro appartenenza è un diritto di proprietà che può essere regolato da norme derogatorie rispetto alla disciplina privatistica.

L’art.810 del codice civile regola i beni appartenenti allo Stato ed agli enti pubblici, elencandoli e distinguendoli in beni demaniali e beni patrimoniali.

L’art.42 della Costituzione stabilisce che la proprietà è pubblica e privata, confermando quella costruzione concettuale secondo cui il diritto dei pubblici poteri sui loro beni è riconducibile alla proprietà.

Nel tempo hanno poi assunto maggiore importanza i beni immateriali (come le frequenze televisive); ne consegue che oggi la regolazione dei beni pubblici è assai variegata.

Il codice civile non definisce i beni pubblici. Si limita ad elencarne alcune categorie, elencandone il relativo regime giuridico.

A) I beni demaniali (822-824 c.c.) sono esclusivamente in titolarità di enti territoriali. E’ possibile distinguere tra demanio pubblico necessario e demanio eventuale: nel primo caso si tratta di beni come le spiagge, i fiumi ed i porti, che devono necessariamente appartenere al potere pubblico; nel secondo caso abbiamo beni, come strade, acquedotti e biblioteche, che possono essere anche di appartenenza privata. Si tratta di beni inalienabili, che inoltre non possono formare oggetto di diritti in favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge. L’autorità pubblica, sui beni demaniali, è inoltre titolare di una podestà pubblicistica di esecuzione coattiva: si pensi allo sgombero di un’occupazione abusiva. Questi poteri di esecuzione coattiva richiedono comunque una specifica base di legge.

B) I beni patrimoniali (826 c.c.) sono una categoria residuale che ricomprende i beni appartenenti allo Stato ed agli enti pubblici, non riconducibili ai beni demaniali.

B1) I beni patrimoniali indisponibili non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalla legge. In sostanza tali beni sono alienabili, purché il nuovo proprietario non ne muti la destinazione.

Vi rientrano beni come foreste, miniere, cave, caserme, beni in dotazione al Presidente della Repubblica.

B2) Tutti gli altri beni appartenenti a pubblici poteri rientrano nel patrimonio indisponibile. Tali beni sono soggetti alle regole civilistiche generali e seguono la disciplina giuridica della proprietà privata.

Il codice civile disciplina il passaggio dei beni dal demanio al patrimonio, stabilendo che tale passaggio deve essere dichiarato dall’autorità amministrativa. Si ritiene in giurisprudenza che occorre un concreto mutamento di fatto: ad esempio una strada può ritenersi sdemanializzata quando risulta che sia venuta meno la circolazione pubblica.

 

Vi sono poi discipline speciali riguardanti:

• Beni culturali ed ambientali
• Reti destinante allo svolgimento di servizi pubblici nazionali o locali
• Trasferimento di beni dallo Stato ad altri enti territoriali e altre dismissioni di beni pubblici

Infine è da trattare brevemente la questione dei cosiddetti “beni comuni”.

 

Beni culturali e beni ambientali

Già nel 1939 si erano dettate regole per la salvaguardia delle cose d’arte e delle bellezze naturali. Vi era inizialmente una concezione di bene culturale legato meramente alla bellezza estetica.

La Costituzione (art. 9 comma 2) ha poi affidato alla Repubblica la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico della nazione.

La nozione di bene culturale si allontana dalla mera bellezza estetica, e si avvicina ad ogni bene che costituisce testimonianza materiale avente valore di civiltà. Questa impostazione arriva fino al vigente codice dei beni culturali e del paesaggio, che distingue tra beni culturali e beni paesaggistici.

Sono beni culturali le cose mobili e immobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico, archivistico e bibliografico, nonché gli altri beni individuati dalla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà.

Possono appartenere sia a soggetti pubblici, sia a soggetti privati. Vi è un potere generale di vigilanza del Ministero dei beni e delle attività culturali, ai quali spettano anche poteri autorizzatori ed ablatori.

I beni culturali di appartenenza pubblica, se rientrano tra i beni demaniali indicati dall’art.822 c.c., non possono essere alienati, se non nei limiti e nei modi previsti dalla legge.

I beni culturali ad appartenenza privata possono essere alienati; il Ministero, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali hanno la facoltà di acquisto in via di prelazione.

E’ vietata l’uscita dal territorio della Repubblica per i beni culturali mobili, sia pubblici sia privati, salvi i casi di specifica autorizzazione.

Si prevedono forme di valorizzazione e sponsorizzazione. La valorizzazione è finalizzata a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale, assicurandone la fruizione e la conservazione. La sponsorizzazione consiste in contributi erogati per iniziative di tutela di beni di appartenenza pubblica e privata.

I beni paesaggistici fanno parte del patrimonio culturale e sono disciplinati anch’essi nel codice dei beni culturali e del paesaggio, e sono stati talora definiti come “beni culturali ambientali”.

Sono beni paesaggistici le cose immobili avente carattere di bellezza naturale o memoria storica: le ville, i giardini ed i parchi di non comune bellezza; le bellezze panoramiche, i vulcani, le foreste ed i boschi.

Anche questi possono essere ad appartenenza sia pubblica sia privata. In entrambi i casi si applica un regime analogo, finalizzato alla tutela ed alla valorizzazione, costituito sostanzialmente dall’attribuzione ai poteri pubblici di poteri di vigilanza, programmazione ed autorizzazione.

Fondamentale è la rilevanza del principio di precauzione che legittima il Ministro dell’ambiente ad adottare misure di prevenzione in caso di pericoli, anche solo potenziali, di danni all’ambiente.

Lo strumento essenziale per il raggiungimento delle finalità in ambito di tutela del paesaggio e dell’ambiente è la programmazione: si disciplinano le attività che si possono svolgere e si determinano i programmi per la difesa del bene.

Importantissima è anche la pianificazione paesaggistica. I piani paesaggistici possono dettare prescrizioni dirette alla conservazione dei beni ed alla riqualificazione delle aree degradate.

 

Le reti dei servizi pubblici

Esempi di servizi pubblici a rete sono quelli di trasporto ferroviario, la distribuzione dell’energia ed i servizi di telecomunicazione. Possono appartenere sia a soggetti pubblici, sia ad imprese private. Le reti ad appartenenza pubblica sono beni pubblici, ed il loro regime varia a seconda che si tratti di beni demaniali o beni patrimoniali.

La disciplina delle reti ad appartenenza pubblica è stata oscillante, tra qualificazioni normative più aperte alla piena disponibilità dei beni e ricostruzioni giurisprudenziali più vicine alla logica del vincolo di destinazione.

Per quel che riguarda invece le reti ad appartenenza privata, esse sono beni privati assoggettati a poteri di vigilanza o di regolazione spettanti ad amministrazioni pubbliche. Ad esempio le reti telefoniche sono sottoposte a penetranti poteri dell’AGCOM.

Vi sono poi i poteri dell’AGCM: se il titolare della rete gode di una posizione dominante ed ostacola l’accesso a imprese concorrenti, può configurarsi un abuso di dominanza, che costituisce un’infrazione sanzionabile ai sensi dell’art.102 del TFUE.

In definitiva i beni ad appartenenza privata possono ricondursi ai beni privati di interesse pubblico soggetti a poteri conformativi di apposite autorità di regolazione ed ai poteri antitrust.

 

Le alienazioni dei beni pubblici

Dagli anni Novanta vi è stata una tendenza alla privatizzazione dei beni pubblici tramite dismissioni e cessioni a soggetti privati.

Il legislatore ha affidato all’Agenzia del demanio il compito di individuare i beni demaniali ed i beni patrimoniali, disponibili ed indisponibili, ed ha previsto che tali beni possono essere alienati.

Per la cessione si prevedono varie procedure:

• Il trasferimento a titolo oneroso dei beni pubblici a società in partecipazione pubblica chiamate a pagare un prezzo iniziale per i beni ad essa trasferiti, a realizzare operazioni per finanziare il pagamento del prezzo, a gestire ed a valorizzare i beni per poi rivenderli ai privati
• Il conferimento dei beni pubblici a fondi comuni di investimento immobiliare con l’utilizzo di società di gestione per la valorizzazione e l’alienazione dei beni.
• Il trasferimento di beni pubblici dallo Stato alle Regioni o altri enti locali. Gli enti destinatari devono favorirne la massima valorizzazione per poi procedere ad alienazioni e dismissioni.

Dal regime sulle dismissioni e sulle alienazioni dei beni pubblici risulta in definitiva che i beni soggetti a trasferimento ed alienazione devono essere comunque valorizzati.

 

I beni comuni

Negli ultimi anni è emersa con forza la problematica dei cosiddetti beni comuni. Non è facile definire i beni comuni e distinguerli dai beni pubblici.

La Commissione Rodotà del 2007 affermò che i beni pubblici esprimono utilità funzionali all’esercizio di diritti fondamentali, nonché al libero sviluppo della persona e sono informati al principio della salvaguardia intergenerazionale: si pensi a beni come l’aria, l’acqua o i ghiacciai. Si è proposto che i beni comuni siano soggetti ad un regime fortemente garantistico, idoneo ad assicurarne la fruizione collettiva, da parte di tutti i consociati. Un regime quindi ancor più penetrante rispetto alla demanialità.