Ai fini dello svolgimento di talune attività delle pubbliche amministrazioni, si ricorre, oltre che ad istituti tipici del diritto amministrativo, anche, soprattutto, a strumenti propri del diritto privato.
Per quanto attiene in particolare al settore dell’organizzazione, il fenomeno in questione si è sviluppato in due modi diversi: quello dell’amministrazione pubblica in forma privata e quello dei privati in funzione dell’amministrazione.
L’amministrazione pubblica in forma privata: società di diritto speciale, amministrazioni private per l’esercizio di funzioni pubbliche e amministrazioni private in pubblico comando
I tipi principali di amministrazioni pubbliche in forma privata sono tre
– Il primo tipo è quello delle c.d. società anomale o di diritto speciale o legali. Si tratta di società per azioni che presentano caratteri derogatori rispetto al modello definito nel codice civile in quanto previste e regolate da una legge (C. cost., n. 35/1992), che ne detta i principi essenziali (come, ad esempio, è avvenuto di recente per le società Patrimonio dello Stato, Infrastrutture, Coni Servizi, Cassa depositi e prestiti, Istituto per lo sviluppo agroalimentare e riscossione). Rispetto al modello dell’ente pubblico economico vi è una differenza sostanziale: nel primo il soggetto è pubblico, pur operando per la maggior parte in base a regole privatistiche, mentre nel secondo il soggetto è privato, ma è retto da norme che derogano in chiave pubblicistica alla disciplina civilistica. Con riferimento a tale caratteristica, di recente, la giurisprudenza è giunta ad affermare che si tratta di enti pubblici a natura societaria (Cons. St., VI, n. 1206/2001 e n. 1303/2002).
– Il secondo tipo è quello delle amministrazioni private per l’esercizio di funzioni pubbliche, cioè di quei soggetti privati ai quali è attribuito dalla legge l’esercizio di compiti pubblici (così, le associazioni e le fondazioni che gestiscono la previdenza e l’assistenza obbligatoria per talune categorie di lavoratori, come avvocati, dottori commercialisti, notai, ecc.). Naturalmente, in tali fattispecie, la natura della funzione esercitata giustifica la previsione di specifici controlli pubblici (Cass., sez. un., n. 5812/1985).
– Infine, vi sono le amministrazioni private in pubblico comando. L’ipotesi più diffusa è quella delle società per azioni di diritto comune nelle quali soggetti pubblici detengono partecipazioni azionarie. In queste ipotesi, si applicano totalmente le norme civilistiche in materia societaria che definiscono le relazioni giuridiche tra società e azionisti.
Oltre a quello della società per azioni, peraltro, nella realtà emergono altri moduli privatistici che sono utilizzati dalle pubbliche amministrazioni, anche se non frequentemente: si pensi, in particolare, alle figure dell’associazione e della fondazione, regolate dagli art. 14 ss. c.c. (esempi sono il Centro di formazione e studi del mezzogiorno — Formez, il quale ha tra i propri soci lo Stato che, per un verso, lo ha costituito e, per l’altro, lo disciplina per legge, provvedendo anche al finanziamento corrente, e l’Istituto per la promozione industriale — Ipi).