Fondamento della giurisdizione speciale tributaria
Il nostro ordinamento vigente rimette la soluzione della quasi totalità delle controversie tributarie tra cittadino e P.A. ad un sistema giurisdizionale articolate in 3 gradi di giudizio, che si svolgono:
• Dinanzi ad apposite Commissioni tributarie provinciali, una per ogni provincia, per il primo grado di giudizio;
• Dinanzi alle Commissioni tributarie regionali, istituite in ciascuno capoluogo di regione (ma aventi anche apposite Sezioni staccate in alcuni capoluoghi di provincia), per il secondo grado di appello;
• E presso la Corte di Cassazione, relativamente al ricorso per cassazione, proponibile contro le sentenze della Commissione Tributaria Regionale, solo per i motivi previsti dall’art. 360 c.p.c.
Questo sistema dà vita ad una vera e propria giurisdizione speciale, distinta sia dalla giurisdizione ordinaria che da quella amministrativa. Sono diverse le ragioni che giustificano questo particolare sistema.
Innanzitutto, il fatto che il contenzioso tributario è costituito da un numero di controversie molto elevato e difficile da comprimere; con la conseguenza, che finirebbe con il porre in crisi il funzionamento sia della giurisdizione ordinaria che di quella amministrativa, qualora fosse stato incanalato il contenzioso tributario in quelle sedi.
Altro motivo è rappresentato dall’esigenza di specializzazione, derivante dall’elevato tecnicismo delle liti tributarie e dalla continua evoluzione della normativa di settore.
Profili costituzionalistici della giurisdizione speciale tributaria
L’evoluzione della giurisdizione speciale tributarie è stata segnata da 3 questione di carattere costituzionale. E ancora oggi, ulteriori problemi possono derivare dalla nuova formulazione dell’art. Ili Cost.. sul cd. giusto processo.
• La prima questione riguarda l’art. 102 Cost., il quale attribuisce la funzione giurisdizionale alla magistratura ordinaria, e al tempo stesso dispone che non posso essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali. In questa norma si è ravvisata in passato una vera e propria problematica costituzionale per il fatto che le controversie tributarie fossero devolute ad organi giurisdizionali diversi dalla magistratura ordinaria o amministrativa. Tuttavia, la Corte non ha mai dato sostegno a coloro che ravvisano nell’articolo in questione un problema di costituzionalità. Comunque, oggi ormai è da considerarsi storicamente acquisita la validità costituzionale della devoluzione delle controversie ad un giudice speciale;
• La seconda questione riguarda gli artt. 24 e 113 Cost., e consiste nel fatto che al cittadino deve essere sempre garantita la tutela giurisdizionale dei suoi diritti ed interessi legittimi nei confronti della P.A. E queste disposizioni hanno svolto un ruolo essenziale per orientare l’evoluzione in senso giurisdizionale delle Commissioni tributarie, perché non consentono che parti più o meno significative delle controversie tributarie possano essere sottratte alla tutela giurisdizionale. Anche questo problema è stato storicamente risolto, proprio con l’evoluzione delle Commissioni tributarie in senso giurisdizionale;
• Altra questione, invece, riguarda l’art. 108 Cost.. il quale prevede che la legge deve assicurare l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali. In merito, l’evoluzione dell’ordinamento è stata caratterizzata dalla costante crescita di attenzione per l’esigenza dell’indipendenza del giudice tributario. In particolare, bisogna esaminare due aspetti:
1) Le Commissioni sono ancora composte da giudici non togati né a tempo pieno, ma da soggetti che tali funzioni assolvono in forza di incarichi temporanei (9 anni), e con remunerazioni essenzialmente commisurate al numero di controversie decise. Pertanto, la partecipazione a queste Commissioni non è incompatibile con lo svolgimento di altre attività lavorative, né è subordinata al superamento di concorsi o al possesso di specifiche competenze in materia tributaria; ma allo stesso tempo, il legislatore ha maggiormente definito i requisiti e il procedimento di designazione, le cause di incompatibilità dall’incarico, la rinnovabilità di quest’ultimo, ecc. Infatti, sono stati elevati i requisiti culturali per essere nominato componente della Commissione; è stato riservato il ruolo di Presidente delle Commissioni ai soli magistrati ordinari o amministrativi in servizio o a riposo, sino ad arrivare all’istituzione, nel 1992, si un apposito Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria, costituito mediante elezione tra tutti i componenti delle Commissioni Provinciali e Regionali, ed al quale sono attribuiti i poteri di designazione dei componenti delle Commissioni medesime e di vigilanza sul funzionamento di tali organi;
2) altro aspetto, invece, riguarda il fatto che un fondamentale contributo ai fini dell’effettiva indipendenza del giudice tributario è derivato dall’istituzione di appositi Uffici di Segreteria delle Commissioni tributarie, i quali sono preposti allo svolgimento di quei compiti preparatori all’esercizio della funzione giurisdizionale che presso i giudici ordinari sono svolti dagli Uffici di Cancelleria. In precedenza tali compiti erano affidati agli stessi Uffici finanziari che erano parti in causa della controversia.
Alla luce di tutto questo possiamo dire che è stato soddisfatto, nelle Commissioni tributarie, il requisito costituzionale dell’indipendenza. Però appare del tutto inappropriato il fatto che tale giurisdizione sia ancora costituita da giudici non togati;
• Ultima questione, riguarda la recente formulazione dell’art. Ili Cost. a causa dell’espressa esigenza che il processo si svolgo nel contraddittorio delle parti, in condizioni di parità. Infatti, questa disposizione sta suscitando vari problemi sulla conformità del processo tributario con l’esigenza della parità delle parti nel processo. In particolare ci si riferisce al fatto che, mentre l’Amministrazione può provvisoriamente procedere a riscossioni provvisorie in corso di giudizio, le iniziative recuperatone del cittadino sono subordinate alla definitiva conclusione della lite con sentenza passata in giudicato.
L’ambito di operatività della giurisdizione speciale tributaria
Per quanto riguarda l’ambito operativo della giurisdizione speciale tributaria, esso è delineato dai cd. limiti esterni e limiti interni. I limiti esterni consistono nella necessità che la controversia ad oggetto i tributi di ogni genere e specie, compresi quelli regionali, provinciali e comunali. Restano escluse dalla giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti gli atti dell’esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento. I cd. limiti interni sono previsti tassativamente dal legislatore, il quale afferma che il ricorso alle Commissioni tributarie può essere proposto contro:
• L’avviso di accertamento;
• L’avviso di liquidazione;
• Il provvedimento che irroga le sanzioni;
• Il ruolo e la cartella di pagamento;
• L’avviso di mora;
• E ogni altro atto del quale la legge preveda l’autonoma impugnabilità dinanzi alle Commissioni tributarie.