Con il termine “contratto di programma” si suole indicare gli atti mediante i quali soggetti pubblici e privati raggiungono intese mirate al conseguimento di obiettivi comuni. In questo senso il contratto di programma si contrappone all’accordo di programma che essendo un tipo di accordo tra amministrazioni, coinvolge soltanto soggetti pubblici.
Spesso il termine indica però il disciplinare relativo ad alcuni servizi.
Alla prima forma di contratti stipulati con privati, si accostano altre figure introdotte dalla recente normativa. Ad. Es. la l.662/96 recante la disciplina delle attività di programmazione negoziata che coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici e privati: essa individua, quali strumenti specifici , le intese istituzionali di programma, gli accordi di programma quadro, i patti territoriali, i contratti di programma e i contratti d’area.
La distinzione con gli accordi sostitutivi va rinvenuta nel fatto che, con riferimento alle figure di programmazione negoziata, non è possibile individuare un provvedimento che venga sostituito mediante accordo.
La differenza tra le due figure è tuttavia più netta sul piano sostanziale: a differenza di quanto accade per gli accordi sostitutivi, legati alla partecipazione procedimentale di un privato in situazione di soggezione, gli altri strumenti servono per concordare azioni comuni tra soggetti sostanzialmente collocati sullo stesso piano e particolarmente qualificati. Si tratta di strumenti aventi finalità di coordinamento tra più centri di potere tendenzialmente paritari e tra differenti processi decisionali.
Gli accordi tra amministrazioni sono impiegati come strumenti per concordare lo svolgimento di attività in comune in un contesto in cui la frammentazione dei poteri richiede costantemente misure di raccordo e di semplificazione. Infatti la norma che stabilisce il potere di concludere accordi tra le amministrazioni è inserita nel capo relativo alla semplificazione procedimentale, mentre l’art. 11 l. 241/90 si occupa della partecipazione al procedimento.
L’art. 15 l. 241/90 prevede in generale che le amministrazioni pubbliche possano sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. Si osservano in quanto applicabili le disposizioni dell’art. 11 , comi 2,3 e 5 l. 241/90.
Un primo esempio di accordi è costituito dalle conferenze dei servizi le quali sono previste come accordo sostitutivo di parti del procedimento caratterizzate dalla sussistenza di un interesse pubblico rilevante.
Uno dei problemi principali che riguardano tali modelli negoziali attiene alle conseguenze del dissenso espresso da una delle parti interessate. L’ordinamento prevede talora strumenti per superare siffatto dissenso affidando in particolare allo stato poteri sostitutivi da esercitarsi secondo modalità garantistiche in caso di mancato raggiungimento dell’accordo.
Va poi operata una distinzione tra gli accordi che si inseriscono all’interno di un procedimento amministrativo che sfocia nell’adozione di un formale atto finale e quelli che invece hanno una rilevanza autonoma: nella prima tipologia di accordi l’ordinamento si preoccupa di prevedere strumenti per superare il mancato raggiungimento dell’intesa, atteso che esiste un’amministrazione procedente titolare di un interesse primario, laddove nel secondo caso, allorché manchi un’amministrazione titolare di un interesse primario, lo stallo va superato sul piano dei rapporti politici tra i due soggetti. L’accordo qui sintetizza l’atto tra soggetti pariordinati producendo effetti e regolamentando gli interessi.
In particolare: gli accordi di programma
Particolari accordi tra amministrazioni, destinati ad essere approvati da un provvedimento amministrativo formale, sono gli accordi di programma, dai quali derivano obblighi reciproci alle parti interessate e coinvolge nella realizzazione di complessi interventi.
La figura è prevista da molteplici normative, alcune delle quali ammettono tra l’altro il coinvolgimento dei privati , ma trova un importante esempio di disciplina nell’art. 34 T.U.E.L. “Per la definizione e l’attuazione di opere, interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’adozione integrata e coordinata di comuni, province e regioni , di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, e comunque di due o più soggetti predetti, il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente sull’opera o sugli interventi e programmi di intervento , promuove la conclusione di un accordo di programma , anche su richiesta di uno o più soggetti interessati, per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinare i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento.”
Rispetto alla norma base di cui all’art. 15 l. 241/90 gli accordi di programma di cui al t.u.e.l. si caratterizzano per la specificità dell’oggetto, per il carattere fortemente discrezionale che li permea, e per il loro contenuto di regolamentazione dell’esercizio dei poteri delle amministrazioni interessate , nonché per un notevole dettaglio della disciplina cui sono assoggettati.
In particolare l’art. 34 t.u.e.l. prevede la fase obbligatoria della conferenza dei servizi, convocata per verificare la possibilità di raggiungere l’accordo, e si occupa dell’approvazione dell’accordo stesso, della possibilità che l’accordo preveda procedimenti arbitrali e interventi surrogatori in caso di inadempienze, degli effetti dell’accordo, nonché della vigilanza sulla sua esecuzione.