Il procedimento deve seguire un particolare ordine, in linea di massima prefissato dalla legge, nella successione degli atti e delle operazioni che lo compongono.
a) Nel procedimento sono presenti atti che assolvono ad una funzione preparatoria rispetto all’emanazione del provvedimento finale, confluendo nella c.d. fase preparatoria.
b) Segue la fase decisoria, in cui viene emanato l’atto o gli atti con efficacia costitutiva , nel senso che da essi sgorga l’effetto finale sul piano dell’ordinamento generale (denominato efficacia).
c) Il procedimento si chiude con gli atti che confluiscono nella fase integrativa dell’efficacia, che è eventuale, in quanto in alcuni casi la legge non la prevede con la conseguenza che il provvedimento produrrà comunque la sua efficacia dopo la fase decisoria.
Inoltre la legge formalizza alcuni dei passaggi endoprocedimentali: l’art. 11 l. 241/90 prevede che gli accordi che l’amministrazione conclude con i privati siano preceduti da una “determinazione dell’organo che sarebbe competente per l’adozione del provvedimento”; l’art. 10 bis nel caso di procedimenti ad istanza di parte impone di comunicare agli istanti “ i motivi che ostano all’accoglimento della domanda”.
Tra i due estremi del procedimento, l’iniziativa da un lato e l’integrazione dell’efficacia dall’altro, o l’emanazione del provvedimento finale, trovano posto i c.d. atti endoprocedimentali, che sono destinati a produrre effetti rilevanti nell’ambito del procedimento stesso: essi sono costitutivi dell’effetto endoprocedimentale che l’ordinamento amministrativo ad essi collega. Questi atti non soltanto generano l’impulso alla progressione del procedimento, ma contribuiscono altresì a condizionare in vario modo la scelta discrezionale finale, ovvero la produzione dell’effetto sul piano dell’ordinamento generale.
Mentre è palese che gli atti endoprocedimentali facciano parte del procedimento amministrativo, questa appartenenza è da sempre dubbia per quanto riguarda gli atti di controllo, che sono atti successivi al provvedimento e ne condizionano l’efficacia senza essere costitutivi dell’effetto, in quanto l’efficacia va collegata al solo provvedimento mentre può venire paralizzata dall’effetto endoprocedimentale prodotto dal controllo.
La conoscenza delle fasi in cui si articola il procedimento è importante giacchè l’illegittimità di uno degli atti del procedimento determina in via derivata l’illegittimità del provvedimento finale. Pure la mancata adozione dell’atto dovuto e l’alterazione dell’ordine procedurale danno luogo ad una illegittimità , la quale si riflette sul provvedimento finale che sarà a sua volta illegittimo.
Non è poi da escludere che un atto endoprocedimentale possa produrre di per sè effetti esterni e che, se lesivo di situazioni giuridiche soggettive, possa essere impugnato: è questa la ragione per cui la giurisprudenza ritiene talora immediatamente impugnabili alcuni di questi atti.
Sempre con riferimento agli atti interni del procedimento si deve osservare come spesso la loro emanazione sia preceduta da uno specifico procedimento, sicchè nell’alveo di uno stesso procedimento possono innescarsi anche più subprocedimenti, i quali costituiscono le serie di fasi preordinate alla emanazione di un atto che fa parte del procedimento principale.
Rapporti tra procedimenti amministrativi
Tra più procedimenti amministrativi possono sussistere molteplici rapporti. Talora il rapporto deriva dal fatto che alcuni procedimenti costituiscono una fase di un procedimento principale, definiti subprocedimenti. Essi non sono procedimenti autonomi ed essendo preordinati all’emanazione di un atto che costituisce uno degli elementi della serie che conduce all’emanazione di un provvedimento, non sono autonomamente lesivi e capaci di produrre un effetto sul piano dell’ordinamento generale: l’invalidità che dovesse verificarsi in seno al subprocedimento si riflette sul procedimento principale e quindi sull’atto finale.
I procedimenti si dicono invece connessi allorchè l’atto conclusivo di un autonomo procedimento, impugnabile in quanto tale ex se , condiziona l’esercizio del potere che si svolge nel corso di un altro procedimento (connessione funzionale).
La connessione più importante è costituita dalla presupposizione: al fine di esercitare legittimamente un potere, occorre la sussistenza di un certo atto che funge da presupposto di un altro procedimento in quanto crea una qualità in un bene, cosa o persona. Es. di rapporto di presupposizione si ricorda la dichiarazione di pubblica utilità rispetto all’emanazione del decreto di esproprio.
In altri casi l’assenza di un provvedimento, ovvero la conclusione con un atto di diniego di un procedimento, impedisce la legittima conclusione di altro procedimento. Vi sono altresì ipotesi in cui la presenza di un atto, conclusivo di procedimento, osta all’emanazione di un certo provvedimento.
In un ottica di semplificazione dell’attività amministrativa, la tendenza è quella comunque di ridurre e accorpare il numero dei procedimenti.