E’ ormai noto che una procedimento giuridico ricorra nei confronti della formazione della legge, infatti essa è atto finale risultante da una sequenza predeterminata di atti, rivolta al raggiungimento del risultato finale unitario per cui ogni atto (fase) della sequenza non può svolgersi se non si è concluso l’atto (la fase) precedente, e dunque il risultato finale non è raggiunto (o è invalido), se la sequenza non è stata rispettata. Tale procedimento rappresenta una forma tipica di azione dei pubblici poteri.
La teoria del procedimento è stato introdotto dalla dottrina amministrativistica, e ben prima prima nacque sul diverso terreno nell’esercizio la funzione giurisdizionale, per esigenze di garanzia di posizioni giuridiche soggettive.
La scienza del diritto amministrativo si è per prima posta sulla via della definizione del concetto di procedimento, a ciò verosimilmente spinta, dalla carenza di un compiuto ed organico sistema di legislazione positiva, realizzatosi soltanto di recente con l’approvazione della legge n.241 del 1990.
- teoria formalistica del procedimento concentra l’attenzione non già sulla serie materiale di atti che si susseguono nella dinamica che porta alla produzione dell’atto terminale, ma piuttosto sul modo del loro susseguirsi, con riguardo, ai nessi interni che legano insieme gli atti predetti.
- teoria sostanzialistica del procedimento. Considerando la serie procedimentale come unitariamente costitutiva dell’effetto ascritto all’atto finale, riconduceva il fenomeno del procedimento nella categoria dell’atto, procedimento.
Ne deriva dunque una scansione in fasi: la fase dell’iniziativa, fase preparatoria o istruttoria, fase della decisione, fase integrativa dell’efficacia.
Il nesso tra i diversi atti comporta che non sono soltanto necessari ma sono anche un obbligo.
Tuttavia è fuori discussione che il procedimento legislativo sia costituito da una sequenza predeterminata di atti volti alla formazione dell’atto finale “legge”; così come è fuori discussione che tale procedimento si articoli in fasi.
La conclusione di una fase non determina alcun obbligo giuridico a procedere alla fase successiva poiché tanto l’inizio dell’esame di un progetto di legge, quanto il suo seguito dipendono interamente dalle scelte politiche delle maggioranze parlamentari, liberi di insabbiare il progetto lasciando ascritto all’ordine del giorno senza discuterlo oppure di arrivare alla sua votazione finale.