Le organizzazioni pubbliche, per la loro stessa sussistenza e per l’espletamento delle proprie funzioni e attività, necessitano di mezzi finanziari; questi provengono, in massima parte, da prestazioni patrimoniali alle quali sono tenuti i cittadini, i quali sono sottoposti ad un prelievo fiscale in ragione della loro’ capacità-contributiva {art. 53 Cost.). Tale prelievo di mezzi finanziari da parte dello stato, a carico dei cittadini, avviene sulla base di precise disposizioni di legge. La disciplina di questa attività è oggetto di una particolare branca del diritto amministrativo, che è il diritto tributario. Si è in presenza di una finanza da tributi e non da patrimonio, nel senso che le entrate risultano pressoché interamente rappresentate da mezzi derivanti dal prelievo tributario.
La gestione finanziaria delle organizzazioni pubbliche si basa su specifiche regole, diverse rispetto a quelle valide per le persone giuridiche di diritto privato. La prima regola è quella dell’obbligatorietà della formazione di un bilancio preventivo, nel quale le entrate e le spese devono essere iscritte secondo i principi dell’universalità, integrità ed unità: nel bilancio vanno inserite tutte le entrate e spese che si prevede vengano effettuate nel corso di un esercizio, previste nel loro importo integrale senza detrazioni e al lordo di ogni carico relativo. Inoltre, le entrate sono esposte unitariamente nel loro importo complessivo, mentre le spese sono distinte per capitoli, ossia per distinti oggetti di spesa. In quest’ultima parte esso ha valore vincolante per l’attività dell’ente nel corso dell’esercizio. Il bilancio preventivo può essere in termini di competenza e in termini di cassa:
– nel bilancio di competenza sono rappresentate le entrate che si prevede vengano accertate e le spese che si prevede vengano impegnate nel corso dell’esercizio da parte dell’ente; di conseguenza, non possono essere impegnate somme maggiori di quanto fissato per quel determinato oggetto;
– nel bilancio di cassa, le previsioni di entrata e di spesa sono riferite rispettivamente alla fase della loro effettiva riscossione e pagamento; di conseguenza, non possono essere pagale somme eccedenti rispetto a quanto fissato nel capitolato di spesa per quel determinato oggetto.
Il bilancio è annuale o pluriennale a seconda che si riferisca ad uno o più esercizi. Le spese dell’ente vengono effettuate sulla base di procedimenti appositi, detti procedimenti di spesa, nei quali si esprime l’esercizio dell’attività sostanziale cui la spesa si riferisce. Detto procedimento è ad iniziativa d’ufficio obbligatoria, per qualsiasi atto o fatto produttivo dell’obbligo di pagare somme di denaro a carico dell’Amministrazione. Esso trova il suo modello di disciplina nella cd. contabilità dello Stato, che ha una particolare disciplina, di recente riformata. L’atto di apertura del procedimento di spesa costituisce il titolo giuridico della spesa, e deve essersi perfezionato secondo la sua propria disciplina (es. il contratto una volta stipulato deve essere approvato dall’autorità competente, ove previsto).
L’atto poi, di qualunque specie sia, deve essere comunicato alla ragioneria dell’ente per la registrazione dell’impegno di spesa: si tratta dell’eletto dell’atto produttivo della spesa, che si concretizza con la registrazione dell’atto medesimo. Tale effetto consiste nel fatto che la somma di denaro richiesta per la spesa in oggetto viene definitivamente “vincolata” a quella specifica destinazione (viene, appunto, impegnata); conseguentemente, la disponibilità del capitale di bilancio viene proporzionalmente ridotta. Il capitale sarà esaurito una volta impegnato interamente.
La giurisprudenza distingue tra impegno e previsione di spesa, la quale è anche generica, e consiste nella mera indicazione di una disponibilità di bilancio per l’acquisto di determinati beni. All’impegno seguono due fasi: la prima consiste nella cd. liquidazione, ed è intesa all’accertamento del diritto del creditore ad ottenere il pagamento della somma impegnala o di parte di essa; la seconda fase è quella volta all’ordinazione del pagamento dovuto, vale a dire all’emissione dei titoli di pagamento attraverso gli uffici di tesoreria.
Altro obbligo in capo alle organizzazioni pubbliche, è quello di redigere a fine esercizio un rendiconto o bilancio consuntivo, in cui sono rappresentate, in termini di competenza, le entrate effettivamente accertate e le spese effettivamente impegnate e, in termini di cassa, le entrate e le spese rispettivamente incassate e pagate. Il bilancio è annuale o pluriennale, a seconda che si riferisca ad uno o più esercizi. Il bilancio pluriennale è previsto per lo Stato in termini di competenza, per un periodo non inferiore a tre anni.
Il rendiconto, oltre che documento contabile, è un documento dal quale traspare l’attività dell’ente nell’esercizio, per cui svolge un rilievo anche politico-amministrativo, contribuendo a valutare l’efficienza e funzionalità dell’ente. Esso, una volta chiuso e approvato per legge, è intangibile, non può essere modificato in alcuna delle sue parti. Ciò al fine di dare certezza giuridica ai risultati in essa esposti. Di regola, il rendiconto è adottato nelle forme del bilancio preventivo ed è sottoposto a controlli che variano in relazione al regime dell’ente.