Agli inizi del Novecento, parte importante della dottrina considerava le leggi tributarie vere e proprie leggi solo dal punto di vista formale, e non anche materiale. In tal modo, si diceva che le leggi tributarie, pur provenendo dal Parlamento, erano prive dei requisiti tipici delle vere e proprie leggi (generalità bilateralità, astrattezza), in quanto le leggi tributarie non sono altro che regole che disciplinano le funzioni di governo, e pertanto dovrebbero rientrare nell’area degli atti sostanzialmente amministrativi.
Questa idea fu fortemente contrasta nella metà del Novecento da tutti coloro che sottolineavano l’esigenza di non confondere lo Stato legislatore, che esercita la sua sovranità imponendo i tributi, con lo Stato amministratore, che a quelle leggi rimane subordinato allo stesso modo dei cittadini, in quanto può accertare e riscuotere tributi solo se ciò è consentito dalla legge. Poi bisogna precisare che le leggi tributarie sono legate da stretti nessi costituzionali alle leggi di spesa. Infatti, le leggi tributarie regolano solo una parte (versante dell’entrata) della funzione redistributiva che viene assolta dalla finanza pubblica attraverso la spesa pubblica. In merito possiamo fare due considerazioni:
- La prima riguarda il principio in virtù del quale le entrate tributarie concorrono indistintamente a soddisfare l’unitario fabbisogno pubblico (ed. principio dell’unicità del bilancio), ad eccezione dei soli casi in cui vengono espressamente istituite imposte (ed. di scopo) destinate alla copertura di specifiche spese pubbliche;
- La seconda riguarda invece l’approvazione annuale del bilancio da parte del Parlamento. A tal proposito si è detto che l’efficacia delle leggi tributarie sia condizionata annualmente all’approvazione del bilancio.
Queste considerazioni sono solo in parte condivisibili. Infatti, si può ben dire che se l’approvazione del bilancio costituisce una condizione fondamentale per l’esercizio dei poteri che la legge attribuisce alla pubblica amministrazione in materia tributaria, ciò non vuol dire che quell’approvazione condizioni anche la complessiva efficacia delle leggi tributarie, le quali rimangono pienamente efficaci per la parte in cui pongono obblighi od attribuiscono diritti ai contribuenti. In definitiva, le leggi tributarie non hanno natura fondamentalmente diversa da quella delle altre leggi, anche se presentano particolari che in larga misura dipendono dai nessi costituzionali che legano la disciplina delle entrate a quella delle spese pubbliche.