Per sussidiarietà “orizzontale” si fa riferimento all’operatività del principio omonimo nei rapporti tra pubblico e privato. La Carta fondamentale prevede (art. 118 ultimo-comma) che lo Stato e gli enti di governo territoriale favoriscano la libera e autonoma iniziativa privata nello svolgimento di attività di interesse generale in base, al principio di sussidiarietà. In tal senso, la sussidiarietà viene ad indicare, da una parte, che il privato intervenga a sussidiare i pubblici poteri nell’esercizio di attività di interesse generale; dall’altra, stabilisce che è sempre il pubblico a dover intervenire a copertura delle esigenze di carattere generale nel caso in cui l’autonoma iniziativa dei privati non si concretizzi.
L’intervento del privato nell’esercizio di attività di interesse generale va supportata e finanziata laddove risponda a criteri di efficienza ed efficacia, che sia, cioè, idonea a soddisfare i bisogni della collettività. E, dinanzi allo svolgimento di attività di interesse generale da parte dei privati, i pubblici poteri devono organizzarsi e dimensionare la propria attività nei settori coincidenti, secondo le rispettive competenze.
La norma statuisce, nella sostanza, che le attività di interesse generale non sono monopolio esclusivo dei pubblici poteri, potendo essere svolte anche dai privati, la cui iniziativa autonoma va favorita.
Le “attività di interesse generale” alle quali fa riferimento l’ultimo comma dell’art. 118 Cost. non sono le funzioni amministrative intese in senso tecnico, le quali implicano esercizio di poteri amministrativi. Esse, come vedremo, sono riservate alla Pubblica Amministrazione, salvo le ipotesi di munera espressamente previsti dalla legge in capo
ai privati. La norma si riferisce, nella sostanza, al complesso di operazioni e prestazioni materiali supportate da attività negoziale, e che si esplicano in settori tipici quali, ad esempio, l’assistenza e cura di malati, anziani e disabili, manutenzione e cura di beni culturali, dell’ambiente, programmi di ricerca scientifica e tecnologica.
Elemento centrale nel rapporto tra enti del governo territoriale e soggetti privati è da rinvenirsi nella locuzione “favoriscono”. Ma occorre preliminarmente individuare l’effettiva portata della norma in esame.
La disposizione costituzionale non si limita, come alcuni hanno sostenuto, a prevedere la possibilità che gli enti favoriscano l’iniziativa dei privati, quanto a sancire un vero e proprio obbligo giuridicamente rilevante in capo agli enti.
Ciò comporta, da una parte, la predisposizione di condizioni idonee a consentire ai privati di essere favoriti e sostenuti nell’esercizio di attività di interesse generale; dall’altra parte, nella fase successiva al sorgere delle iniziative dei cittadini, l’esplicazione del principio di sussidiarietà in senso orizzontale si estrinseca attraverso la predisposizione di infrastrutture, la concessione di agevolazioni fiscali, l’erogazione di fondi, la dislocazione del personale dell’ente.
In tal modo è possibile, laddove il privato operi con efficienza ed efficacia, operare un risparmio di risorse pubbliche grazie all’autofinanziamento dei privati stessi.
I pubblici poteri non possono sostituirsi ai privati che già operino proficuamente in specifici settori di pubblica utilità. Dall’operatività di detto principio deriva l’esistenza di uno specifico dovere di motivazione in capo alle Pubbliche Amministrazioni nei casi di assunzione diretta dell’esercizio di attività di interesse generale già svolte da un soggetto privato.
L’ente dovrà puntualmente motivare le ragioni che lo hanno indotto all’assunzione delle attività di interesse generale, con sostanziale estromissione del privato.
Ciò che, in sostanza, gli enti territoriali e lo Stato sono tenuti a favorire è l’autonoma iniziativa dei privati e questo vale a distinguere l’ambito di operatività dell’art. 118 da quello dei munera, ossia da quelle attività attribuite a soggetti privati direttamente dalla legge.
Viceversa, quelle attività definite di interesse generale sono quelle a cui è sotteso un interesse generale quale emergente dalla realtà storico-sociale, vale a dire uno specifico bisogno particolarmente rilevante per la collettività e al quale i pubblici poteri non hanno dato risposta.
Le attività in questione si svolgono attraverso operazioni e prestazioni finalizzate al soddisfacimento dell’interesse, nel rispetto, da parte dei privati, di-alcuni criteri di carattere generale. Si tratta del criterio dell’ accessibilità e universalità delle prestazioni, in ossequio al principio di uguaglianza fra cittadini; della trasparenza in materia di bilanci; del contenimento dei prezzi, per cui il servizio fornito alla collettività non deve avere un prezzo superiore a quello che i soggetti pubblici avrebbero imposto in caso di esercizio diretto del servizio. E’ il rispetto di questi criteri che consente di connotare l’attività svolta dai privati rispetto alle altre attività e che la fa rientrare nell’ambito di tutela della norma in esame.
Il principio di sussidiarietà, sulla base di quanto detto fin qui, implica l’intervento sostitutivo dei pubblici poteri quando il privato non sia in grado di esercitare adeguatamente l’attività di interesse generale.
A ciò si lega la rilevanza dei meccanismi di monitoraggio e controllo delle attività svolte dai privati, al fine di valutale se l’attività sia in grado di soddisfare i bisogni e le particolari esigenze della collettività. La costituzionalizzazione del principio della sussidiarietà orizzontale consente all’individuo di partecipare direttamente e personalmente alla vita dello Stato quale esplicazione della sua sovranità. Il cittadino diviene, così, soggetto attivo, capace di operare in prima persona, concorrendo alla tutela degli interessi collettivi, contribuendo a disegnare un modello di democrazia in cui soggetti pubblici e privati agiscono in collaborazione reciproca al fine di realizzare l’interesse generale.